解读 ①：

落实国土空间规划制度，促进土地资源可持续利用

——新《土地管理法实施条例》系列解读之一

李文谦

落实党中央、国务院关于建立“多规合一”的国土空间规划制度的改革精神，新《土地管理法》将“经依法批准的国土空间规划是各类开发、保护、建设活动的基本依据”写入法律，首次明确了国土空间规划的法律地位，并对国土空间规划与土地利用总体规划、城乡规划之间的衔接做出规定。2021年7月2日发布、9月1日实施的新《土地管理法实施条例》（以下简称新《条例》），补充完善和细化落实新《土地管理法》关于建立国土空间规划体系的要求，明确了国土空间规划编制、实施的具体路径。

2019年《土地管理法》修正案在全国人大常委会审议期间，正值国土空间规划与土地利用总体规划的改革过渡期，考虑到国土空间规划的编制实施尚需一定的时间，《土地管理法》修正时只是增加了“建立国土空间规划体系、地位以及与城乡规划、土地利用总体规划衔接”的新条款，对原有土地利用总体规划的条款和表述基本予以保留。新《条例》把“多规合一”改革再向前推进一步，用“国土空间规划”取代了原来的“土地利用总体规划”，明确了国土空间规划的效力和内容。

新《条例》将原来的“土地利用总体规划”全部修改为“国土空间规划”，并专门增加条款，明确规划先行原则，对国土空间规划的“三区三线”以及国土空间规划中涉及土地利用的内容作出明确规定。这些规定，将有利于以法治手段来引领改革，进一步推动党中央确立的“多规合一”改革落地生根。

以规划引领经济社会发展，是党治国理政的重要方式，是中国特色社会主义发展模式的重要体现。习近平总书记说过，规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳。《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》已经明确，国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据。

新《条例》进一步规定，土地开发、保护、建设活动应当坚持规划先行。土地是国土空间的载体和重要组成部分，按照“把每一寸土地都规划得清清楚楚后再开工建设”的要求，新《条例》特别强调在土地管理领域应当强化空间规划意识，发挥好国土空间规划的统筹布局作用，对各类开发、保护、建设活动做出科学安排。坚持先规划、后实施，严禁违反国土空间规划进行开发建设活动。国土规划一经批复，就具有法律效力，任何单位和个人不得随意修改、违规变更，坚决防止出现换一届党委政府改一次规划的现象。坚持按法定条件和程序修改规划，严格审批。对国土空间规划编制实施过程中的违规违纪违法行为，要严肃追究责任。

党的十九大报告明确要求：“完成生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线划定工作”。2019年3月5日，习近平总书记参加十三届全国人大二次会议内蒙古代表团审议时强调，要坚持底线思维，以国土空间规划为依据，把城镇、农业、生态空间和生态保护红线、永久基本农田保护红线、城镇开发边界作为调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化不可逾越的红线。新《条例》按照党中央、国务院决策部署，坚持底线思维、保护优先，首次将划定落实“三条控制线”写入法规，规定国土空间规划应当细化落实国家发展规划提出的国土空间开发保护要求，统筹布局农业、生态、城镇等功能空间，划定落实永久基本农田、生态保护红线、和城镇开发边界。

“三条控制线”以底线约束方式体现了科学有序统筹布局农业、生态、城镇等功能空间的要求。值得注意的是，新《条例》调整了国土空间规划统筹布局生态、农业和城镇等功能空间的顺序，把农业和永久基本农田提到生态和生态保护红线之前，体现了当前保护永久基本农田、农业生产和粮食安全的极端重要性。永久基本农田是粮食安全底线，在严守耕地红线的基础上，必须对保障重要农产品供给、达到质量要求的耕地实行永久特殊保护。生态保护红线是生态安全底线，对在生态空间范围内具有特殊重要生态功能的区域，必须实行强制性严格保护。城镇开发边界体现了国土安全底线的要求，划定可以集中进行城镇开发建设、以城镇功能为主的区域边界，框定总量，限定容量，防止城镇无序蔓延。“三条控制线”的优先顺序依次是永久基本农田、生态保护红线和城镇开发边界，目前，以资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价为基础，全国自然资源系统正在牵头开展“三条控制线”划定和落地。下一步，要运用全国统一、多规合一的国土空间基础信息平台，切实落实好以“三条控制线”为基础分类分空间的管控措施。

近年来，全国自然资源系统持续加快推进“五级三类”国土空间规划编制工作。《条例》修订案进一步明确了国土空间规划编制实施的内容、要求、目标等，规定国土空间规划应当包括国土空间开发保护格局和规划用地布局、结构、用途管制要求等内容。建立全国统一、责权清晰、科学高效的国土空间规划体系，首先要按照整体谋划新时代国土空间开发保护格局的要求，在资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价工作基础上科学布局。

落实最严格的耕地保护制度和节约用地制度是国土空间规划编制实施的重要目标。新《条例》特别细化了土地管理有关的规划指标，规定国土空间规划应当明确建设用地规模、耕地保有量、禁止开垦的范围等要求，统筹基础设施和公共设施用地布局，综合利用地上地下空间，合理确定并严格控制新增建设用地规模，提高土地节约集约利用水平，保障土地可持续利用。这些规定既细化了国土空间规划中土地管理方面的底线约束、控制性指标，又指明了在土地开发、保护、建设活动必须遵循的基本目标，即提高土地节约集约利用水平，保障土地可持续利用。

国土空间规划制度的建立实施，是党中央、国务院作出的重大改革部署。新《土地管理法》和新《条例》迈出了空间规划改革在法律制度顶层设计方面的第一步。今后，我们要继续按照党中央、国务院决策部署，坚定不移推进和实施“多规合一”，形成“一本规划、一张蓝图”，建立统一的编制审批体系、实施监督体系、法规政策体系和技术标准体系，构建统一的基础信息平台，形成全国国土空间开发保护“一张图”。同时，抓紧推进《国土空间开发保护法》《国土空间规划法》等法律法规和配套政策的制定，加快构建上下协调、科学有序的国土空间法律制度体系，为坚持以人民为中心、实现高质量发展和高品质生活，促进国家治理体系和治理能力现代化、实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦提供更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的国土空间。