《美国观察》53 | 美国对华脱钩战略的特点、成因和趋势

本文是《美国观察》栏目推出的第53篇文章，梳理美国对华脱钩的政策流变和特点，分析其动因，总结未来趋势。

本文作者：任宇祥

上海政法学院国际政治与国际法治专业研究生

一、对华脱钩的政策流变和特点

2018年8月，史蒂夫·班农（Steve Bannon）用“脱钩”来形容美国政府的对华政策。作为特朗普政府的首席策略师，班农的这一表述对此后美国对华政策方向有较为深远的影响。[1]新冠疫情的蔓延使美国政府和公众意识到其对中国制造的依赖，“脱钩”成为对华政策话语中的热点。2020年5月，特朗普政府要求禁止美国供应商向华为公司提供美国制造或包含美国技术的半导体芯片。中美技术供应链出现重大断裂。对华为的打压可以被看作美国对华科技脱钩战略的起点。此后，美国政府相继出台和强化“清单体系”“中国专项”“清洁网络”“敏感技术多边行动”以及投资审查等倡议或机制。以美国司法部或国务院为主导的政府各部门，通过使用制裁、对关键产品的出口管制、禁止人员交流等手段，打出一套对华脱钩的组合拳。

拜登执政后，美国对华政策并未出现明显转向，科技竞争成为焦点。当前，美国对华脱钩正朝着系统化、细致化、精准化方向推进。在国内，美国政府通过“产业政策”工具箱，从供给端和需求端同时发力，打压中国高端制造业，形成“研发—生产—销售”的全链条对华脱钩。2022年8月，《芯片与科学法案》（the CHIPS and Science Act of 2022）正式签署生效。法案一经落地就引发产业界巨大震动，法案决定向在美半导体研发、生产等部门或企业提供高达520亿美元支持，并针对中国设置“护栏条款”。仅两个月之后，美国政府再次宣布出口管制规定，推出限制向中国出售半导体技术及设备的新措施，对华技术打压首次涉及无专门军事用途的储存芯片。

在全球，美国积极拉拢盟友对华脱钩。2022年5月23日，“印太经济框架”（Indo-Pacific Economic Framework, IPEF）正式启动，成为美国对华脱钩战略的重要转折点，美国正式转向联合“印太”域内国家集体对华脱钩。同年，美欧技术贸易委员会决定在太阳能电池、稀土、芯片等领域逐步降低对中国的“依赖”。

目前，美国已经形成以法律为基础，以国务院为中心调动联邦部门协同，国内智库和利益集团多主体参与，施压盟友选边站队的“全政府”对华脱钩框架。

二、美国对华脱钩的动因分析

（一）现实的战略选择

1. 美国国内政治环境变化造成对外战略转向：遏制战略的回归

2008年全球金融危机和2020年新冠疫情终结了美国经济发展所依赖的低通胀、高增长时代。2022年8月，美国的核心通胀率在4.8%的高位上运行，[2]并且持续攀升。国内工业的相对衰落使美国面临丧失“核心区”地位的风险，罗伯特·吉尔平（Robert Gilpin）曾提出四项应对国内工业相对衰落的战略为政策制定者提供了缓和国内矛盾的思路。第四项便是“将核心区退回来”，即随着边缘区经济和产业结构升级，脱离了与核心区的依附关系，核心区需要退回到保护主义或（重建）某种特惠体系。[3]

2. 中美“斯普特尼克”时刻的到来

“斯普特尼克”事件发生于美苏太空竞赛时期。当时，美国政策制定者坚定认为，必须联合盟友在科技上进一步封锁和打压苏联，保持领先地位。

近年来，随着中国在5G通信、人工智能、量子科技、金融科技等多个新技术领域实现重大突破，大有对美国传统技术优势实现“弯道超车”的趋势。因而美国舆论界和政策界出现关于中美“斯普特尼克”时刻已经到来的争论。[4]美国特殊竞争研究项目发布的《国家竞争力十年中期挑战》（Mid-Decade Challenges to National Competitiveness）报告开篇提出这样一个观点：“中国正在成为未来经济的主导”，报告认为中国正在新能源设计生产、云计算等新技术领域和与军事国防密切相关的稀土资源供应等方面建立其主导的供应链。[5]汉密尔顿产业战略中心的一项调查显示，从1995年到2018年，中国在全球先进工业总产出中所占比重经历了从不到4%到21.5%的飞速增长。而美国在全球先进工业产出的相对份额在过去的20年中下降程度高达十六个百分点。[6]中国技术实力的相对上升成为美国联合盟友对华脱钩的重要原因。

3. 外部风险和大流行带来的不确定性造成对外经贸活动预期下降

新冠疫情在世界范围内的扩散导致全球供应链突然断裂，严重的物资短缺使美国政府意识到其在众多领域形成对中国的“过度”依赖，疫情所需要的基本个人防护物资和医疗器械中97%依靠从中国进口，80%以上的活性药物依靠从中国和印度进口。[7]乌克兰危机使西方世界获得廉价能源的渠道基本断绝，飞涨的能源价格也造成全球经济尚未走出疫情困境就进一步陷入新一轮衰退。因此，增强供应链韧性、提升供应链多样化成为美国社会各界共识。根据戴尔·卡普兰（Dale C. Copeland）的贸易预期理论，规避外部风险对内部市场的影响，需要尽快实现与中国的脱钩，构建以价值观为基础的供应链，以增强供应链韧性，实现供应链多样化。

（二）历史与理论依据：美国学派的经济思想构成对华脱钩的底层逻辑

保护主义政策是美国崛起历程中的底色。“美国学派”，又为国民体系（National System）或政治经济学的国家体制（National system of political economy） ，其主要内容包括贸易保护主义的产业政策、政府大规模投资基础设施和政府主导建立金融基础设施三大政策支柱，核心思想是关于“美国制度”的概念。这一学派主导了美国从南北战争至20世纪中叶的国家宏观经济政策。

作为美国学派的提出者和美国第一任财政部长，亚历山大·汉密尔顿（Alexander Hamilton）认为“国家富裕乃至国家的独立与安全，在物质上都与制造业的繁荣密切相关。”[8]美国需要摆脱英国建立独立自主的工业体系，发展内向型工业则是必经之路。因此早期政策制定者推出了《1789年关税法》《1816年关税法》《莫利关税法》等，以保护国内新生工业和农业发展。

1824年，在亨利·克莱（Henry Clay）的努力下，以保护性关税、内部改善和国民银行为核心的“美国制度”使美国学派思想上升为正式、具体的国家战略。在《保护主义：美国经济崛起的秘诀（1815-1914）》中，迈克尔·赫德森（Michael Hudson）写道：“美国学派认为，只有当美国经济与英国以及其它发达工业国隔离开来，美国才能……保持真正意义上的独立。”[9]

“脱钩”的理论渊源可以追溯至美国建国初期所遵循的国家经济学理论，在“美国学派”思想的指导下，通过保护性产业政策，美国完成了从殖民地到霸权国的身份转换，从第三次工业革命中脱颖而出，缔造了一个庞大的科技金融帝国。从美国崛起的历史来看，保护主义作为一种隐性基因贯穿其中，发挥了不容忽视的作用。

三、美国对华脱钩趋势

（一）高科技领域的脱钩与低附加值产业的重新挂钩

中美经济已处于深度相互依存，如果在经济上与中国完全脱钩，美国注定失败。美国众议院中国工作组在一份报告中主张从基础研究、5G、人工智能和生物技术等四个领域与中国展开竞争，并有必要对开放性施加一些限制，对华脱钩的政策制定需要审慎，以避免对美国领导力造成损害。[10]

未来，美国对华脱钩将呈现一种“半钩连”状态，即在大量关键领域，如芯片半导体制造、5G等高科技领域对华“强脱钩”，而在经贸领域，如商品和服务贸易或一些低附加值、高环境成本的制造业对华“弱挂钩”或局部脱钩。

（二）放弃硬脱钩，软脱钩成为主调

维系中美贸易的真正底线是利润，美国将寻求有序的逐步脱钩，通过各类政策工具箱建立明确的、有针对性的脱钩遏华战略。未来，更多脱钩将会缓慢而自然地发生。现任美国战略与国际研究中心（CSIS）国际商务高级顾问的威廉·赖因施（William Reinsch）教授在接受采访时说：“由于政治风险的增加和主要由能源成本造成的运输成本波动，公司考虑缩短供应链，这一趋势至少会在十年内加速”。

（三）防御性战略和进攻性战略并举

未来，美国对华脱钩将呈现防御与进攻性政策同时进行的态势。卡内基国际和平研究院认为，早期美国对华脱钩行动主要采取的是防御性政策，从拜登执政以来，美国对华脱钩的战略增加大量进攻性行动，具体目标是培养美国自身技术实力，如加强研发投入、扩大教育投资等。[11]在将中国视为制度性竞争对手的情况下，未来，美国在对华脱钩问题政策上的防御性和进攻性行动将会紧密联结、互为支撑，以达到在技术领域对中国极限施压的效果。

（四）全政府对华脱钩，整合一切资源增强对华脱钩效果

阿肯色州汤姆·科顿（Tom Cotton）参议员办公室的报告指出，早期美国对华竞争方面的表现只能算差强人意，主要原因在于联邦的官僚机构并没有充分调动一切资源，形成高效的竞争体系和有目标的政策方略。[12]但随着美国推动“全政府”对华竞争策略，美国政府将动用全部资源，自上而下统一步调地采取行动，实现对华脱钩。而在全政府行动的基调下，当前针对与中国脱钩制定行政命令的范围，如对资本流动规则的限制、标准界定等，是美国政府内部对华脱钩政策辩论的一个重要分歧点。

（五）泛化安全理由扩大对华脱钩阵营，从离岸制造转变为友岸制造

2020年5月，美国国际开发署官员提出了“友岸制造”（ally-shoring）的概念。拜登政府2021年的供应链百日审查报告正式采用“友岸制造”概念，尤其在关键矿产供应链和稀土等领域。“印太经济框架”也是“友岸制造”的思维产物，“友岸制造”未来可能导致西方世界趋向抱团对抗和排斥中国制造。

但是，由于经济体相互依存的程度的不同，西方对华脱钩的深度与广度将呈现分化，需要分类讨论。对华依赖程度越高的成员国，因其经贸关系更加复杂，对华采取经贸“脱钩”行动的积极性可能越高，但“脱钩”的成本和难度也越大。在当前低迷的经济形势下，拥有复杂经贸关系和深度融合的经济体在短期内实现脱钩仍面临巨大困难，并将付出巨大代价。

编：吕紫烟

审：孙成昊

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