【文章精选】王惠娜、马晓鹏｜政府注意力分配与政策执行波动——B制革区企业整合重组政策的案例分析｜2022年第3期

Original 王惠娜、马晓鹏公共管理与政策评论 2024-02-05

政府注意力分配与政策执行波动

——B制革区企业整合重组政策的案例分析

◉ 王惠娜马晓鹏

【摘要】公共政策执行经常出现快速实施与缓慢推进交替的波动现象。本文基于组织注意力理论建构了政策执行波动分析框架，通过对一个制革工业区企业整合重组政策的案例分析发现：政策的模糊性、冲突性以及多重目标导致职能部门注意力并行、中断、偏差，导致执行缓慢，然而，政府注意力的重新分配将推动政策执行从缓慢进入快速。一方面，上级政府通过常规机制和动员机制等纵向传导机制引导下级政府部门的注意力分配，常规机制引导部门注意力并行，政策执行缓慢，动员机制则推动部门注意力聚集，政策执行快速；另一方面，职能部门采取自发扩散和“戴帽”扩散等横向扩散机制推动职能部门的注意力分配，自发扩散机制引导部门注意力并行，政策执行缓慢，“戴帽”扩散机制推动部门注意力聚集，政策执行快速。部门注意力并行和聚集交替导致快慢交替的政策执行波动。该研究有助于从政府注意力理论视角来解释政策执行波动过程。

【关键词】注意力;公共政策;执行波动

【作者介绍】王惠娜,华侨大学政治与公共管理学院副教授，16644822@qq.edu.cn;马晓鹏,珠海市人民政府办公室，博士，mxp1129@126.com。

【引用格式】王惠娜,马晓鹏.政府注意力分配与政策执行波动——B制革区企业整合重组政策的案例分析[J].公共管理与政策评论,2022,11(3):130-140.

—文章结构—

一、问题的提出

二、文献综述与理论视角

（一）政策执行波动及影响因素研究

（二）注意力视角下的执行波动

三、案例概述

（一）B制革区污染治理历史

（二）B制革区企业整合重组政策

四、案例分析

（一）整合重组政策的执行波动

（二）整合重组政策执行波动中的政府注意力分配

五、结论与讨论

一、问题的提出

政策执行是执行者建立组织机构、运用政策资源，采取各种行动，将政策内容转化实际效果，从而实现政策目标的动态过程。这种动态过程不仅是政策内容转化为政策效果的质变动态，更是执行波动的量变过程。执行波动在基层治理中表现为不同形态，例如，政策执行时而宽松、时而严厉，形成宽松与严厉的规律式波动;执法有时有效、有时失灵的“摇摆现象”。虽然政策内容最终得以实施，但是执行过程既非理性主义的线性推进，也非渐进主义的逐渐调试实施，而是快慢交替的波动过程。许多研究对执行波动进行解释，如政策适用性与执行压力的共同影响、多任务的激励效应、政策合法性承载等。为了更好地观测政策执行波动过程，本文以B制革区企业整合重组政策为案例，描述具有目标多元、利益冲突、内容模糊的整合重组政策的执行波动过程，并采用组织注意力理论视角解释执行波动的内在机理，剖析政府内部注意力传导机制及其所引发的注意力分配结果——并行或聚集状态，进而导致缓慢与快速交替的执行波动。

二、文献综述与理论视角

(一)政策执行波动及影响因素研究

政策执行是一个系统的动态过程，其复杂性导致对执行过程是线性还是非线性的观点分歧。线性执行的观点将执行过程看作是政策目标确定之后，公共部门自上而下地执行政策。然而，基层官员的自由裁量权将对政策逐步微调,执行过程充满不断调适的博弈策略。执行过程的调试与博弈使执行充满不确定性与复杂性，呈现出非线性的动态波动。执行的动态过程如同垃圾(变量)在垃圾桶中(执行过程)的混合程度和垃圾处理方式的函数,充满了不确定性和波动化。有快有慢、微小调整到完全突变、停滞与快速是对执行波动的形象注解。鲍姆加特纳和琼斯把执行波动解释为图景和制度的互动,一方面，政策的支持性图景和负反馈过程的渐进协调使执行平稳进行；另一方面，大规模变迁的政治、多种竞争性图景、政治操作和正反馈过程导致执行剧烈变化，从而呈现出执行波动。然而很多时候，图景和制度可能是稳定的，偏好也是相对稳定的，大规模的波动更多源于注意力的变化。基于政策执行波动的现象描述，研究者进一步解释执行波动的产生原因。

第一，政策属性。属性是政策的内在特征，对政策执行具有决定性影响。在政策扩散研究中，政策属性决定政策扩散速度与机制，政策相对优势、可兼容性和可测量性会推动扩散速度和学习机制的运用，相反，政策复杂性和可塑性会阻碍政策扩散。这些属性不仅影响政策扩散速度，也影响政策执行的动态过程，例如，政策相对优势性和兼容性程度越高，政策执行速度越快。相反，目标与内容模糊、兼容性差的政策将会引发地方政府“避难趋易”地选择执行政策内容。政策的复杂性和冲突性程度的差异将产生政治性执行、行政性执行、象征性执行和试验性执行的不同执行模式。对于复杂性、模糊性政策，地方执行机构采取结构调试和权力重塑的双重机制将政策“地方化”,或者改变政策属性、或者采取“转化工作”,将较难完成的试验性内容转化为行政性内容。与此同时，中央政府设计多种控制机制来规训地方政府的偏差行为，确保复杂政策顺利执行。政策属性可以解释复杂性、模糊性程度不同的政策执行状态差异，但对于同一项政策执行波动的分析则解释力不够，需要聚焦到政府内部机制差异。

第二，政府内部调控机制。复杂性、模糊性是许多公共政策的天然属性，不同属性的政策具有不同的执行状态，但同一政策的执行仍会出现缓慢与快速的波动现象，这就需要从政府内部调控机制来加以分析。政府内部调控机制主要从问责和激励两个方向来引导执行机构调整执行状态。问责机制给执行机构带来了执行压力，当上级政府增加问责压力时，适应性低的政策则容易出现短暂的运动式执行。激励机制引导地方政府调整政策优先度，目标考核激励制度明确了环境治理对官员晋升的重要性，推动减排政策的快速执行,相反，弱化排名的“弱激励”则减弱地方执行环境政策的力度。当常规的激励机制或问责机制收效甚微时，上级政府通过压力传递来提高政策执行力，但压力传递的方式和大小处于不确定的变动中，从而导致执行力跟随压力变动而波动,产生从不完全执行到超额执行的不同效果。调控机制有时候改变政策属性，例如集中体制可以将同一任务建构成中心任务或非中心任务两种不同属性，从而引发执行状态在常规型和运动型之间摇摆。

政策属性决定了执行的难易程度，政府调控机制则调节了政策属性对执行力的影响，导致同一政策不同执行状态的出现，这意味着执行波动的解释应该更加关注政府内部微观机制的变化，特别是政府注意力分配变化。已有研究分析政府压力通过引发注意力变化而导致执行波动，但仍有研究问题尚未深入剖析：首先，政策的复杂性如何影响职能部门的注意力分配，进而影响政策执行状态；其次，在纵向分层级、横向分部门的“碎片化”政府中，上级政府注意力通过何种纵向传导机制影响下级政府注意力分配，职能部门采用何种横向扩散机制来引导同级部门的注意力分配；最后，职能部门注意力的分配结果将产生何种部门群体注意力状况，不同的部门群体注意力状况是如何影响政策执行状态的。

(二)注意力视角下的执行波动

组织注意力研究起源于西蒙将注意力当作组织稀缺资源,讨论了注意力定义、测量以及注意力分配和影响，成为理解组织行为的微观视角。奥卡西奥将注意力界定为组织决策者的时间和精力在不同议题及方案的察觉、译码与解释的过程，并提出了注意力基础观，认为企业行为是决策者注意力配置的结果。琼斯和鲍姆加特纳将注意力引入政治研究中，并建立注意力驱动的政策选择模型，提出了注意力政治的概念。在注意力政治中，注意力反映了政治权威的分配关系，政府对某项政策的重视程度越大，赋予的激励强度将越大，越是能够突破各种阻力，获得更多的资源，从而顺利执行。基于此，注意力分配与竞争就成为关键议题。

注意力分配在有限理性的基础上讨论关注A问题而忽略B问题。奥卡西奥最早描述企业注意力分配原理，认为决策者做什么取决于他们关注哪些焦点议题和方案，而他们的关注焦点又取决于特定情境以及组织结构，即焦点、情境和结构三要素。公共问题特性对政府注意力分配有很大影响，问题的重要性和严重性能在注意力争夺中获胜，除此之外，领导人的偏好机制也在影响着注意力分配。有限的注意力在多个议题之间进行分配，这就导致了不同任务、不同议题对注意力展开竞争，易测量任务竞争不易测量任务的注意力、核心议题竞争非核心议题的领导注意力。科层内部的风险压力和部门协同也在影响着注意力分配，风险压力越大、越需要跨部门协同的任务，越是能及时获得政府的关注。

在注意力分配与竞争研究中，注意力被当作稀缺资源，不同议题和相关部门对其展开竞争。当然，注意力分配与竞争是政府信息处理和决策的中间转换环节，最终仍需要输出为政策结果或政府行为。在财政资源分配上，政府对公共服务的注意力配置影响了公共财政分配,表现出预算分配的间断-均衡变化;在政策议程设置上，注意力配置变化导致了政策议程设置的不稳定，这种不稳定在集权封闭的威权政府更为明显,最终，权威和资源的变化都会传导到政策执行过程。当政府注意力聚焦政策问题时，行政权威与财政资源快速积聚，推动政策进入快速执行阶段。然而，政府注意力是稀缺资源，大量的行政任务以及行政目标都在竞争着稀缺资源，导致注意力处在聚集与消散的动态调整中。注意力短暂聚集之后则转移或消散，导致政策在快速和缓慢中波动执行。

政府注意力能影响政策执行。然而，在条块分割的政府体系中，政府注意力需要传达给职能部门才能引发执行速度的变化。每个职能部门均有独立的权威来源，却又没有哪个部门的权威可以超过其他部门,各职能部门在其业务管理领域具有部门注意力，因而，部门注意力并行运作、各司其职。公共政策往往涉及多个职能部门，例如在制革区污染整治中，环保局具有环境政策的话语权，是牵头部门，发改局、经贸局分别负责产业发展和工商管理，是协同部门。牵头部门具有推动协同部门共同解决复杂问题的主观意愿，却缺乏法定权威和能力，这就需要上级权威推动部门注意力的聚集合作。

三、案例概述：B制革区企业整合重组政策

(一)B制革区污染治理历史

B制革工业区内有六七十家规模较大的制革企业，工业区外有上百家制革小作坊，制革过程会排放含有COD、NH3N的有机废水。制革工业区废水治理经历了1996年之前分散无序阶段的运动式治理、1996—2009年集控管理阶段的“两手抓治污”、2010之后重组提升阶段的“重拳治污”三个阶段。1996年之前，制革企业多数是家庭作坊式小企业，设备落后、工艺简单、污染严重，地方环保局采取捣毁生产设施的运动式治理。1996—2009年，制革工业区成立，地方环保局对工业区内的制革企业实施常规化环境监管，对工业区外的小制革企业通常采取专项整治行动，采取“两手抓治污”策略。2010—2014年，制革工业区进入了整合重组阶段，制革企业经历边生产边整合、停产整合、试生产整合阶段，完成整合重组。整合之后，地方环保局严格监管，对严重污染问题采取限期整改，对超标排放事件进行司法诉讼。同时，地方政府对小制革企业则继续采取严厉打击的专项整治行动，涉嫌环境犯罪移送司法机关。这些措施说明了地方政府采取“重拳治污”措施。

(二)B制革区企业整合重组政策

从政策属性角度看，整合重组政策是一项目标多元、内容模糊、利益冲突明显以及效果不可控的复杂政策。

第一，整合重组政策具有产能升级和治污能力升级的双重目标。2010年，工信部提出淘汰落后产能和生产工艺，制定了产能与排污量“等量置换、等量转移”原则。省政府提出了制革企业整合重组政策，要求年产能大于30万标张的企业才能免于被关闭淘汰。B制革工业区企业需要通过整合重组提升产能，革新治污设计与技术，重新核定排污量、重新环评、重新申请排污许可证等，实现产能提升和治污能力升级的双重目标。产能提升属于经贸委的职能范围，治污能力提升属于环保局的工作职能，两个部门分别掌握各自业务的政策话语权和部门利益诉求，具有不同的政策规定和中心工作，对整合重组政策配置的注意力不同。两个部门注意力并行运行、各司其职，部门之间互相观望甚至冲突博弈，导致执行缓慢。

第二，整合重组政策内容模糊。首先，整合重组方案多次变更。不同领导和部门分别建议将制革企业整合成3～5家、3～4家、20家、1家，最后在2011年8月，确定整合为4家企业。其次，整合重组模式、流程不明确。市县政府分别提出就地重组或搬迁组合、边整合边生产或停产整合等不同模式。在重组流程上，省环保厅认为先产能认定才能申请环评，省经贸委则认为重新环评后才能申请产能核定。最后，审批和环评程序不明确。整合方案没有明确说明产能认定和环评权限是在省级还是在市级政府，也没有说明重新环评的程序。政策模糊性意味着责任不清和履职风险，职能部门会考虑权力与责任、利益与工作量，采取互相推诿、请示上级等行动策略。市县政府或职能部门在等待政策明确化的过程中，注意力会偏移到其他紧急事务，弱化对整合重组工作的关注，甚至中断关注，直到政策内容清晰化才推动职能部门合作实施政策内容，导致整合执行缓慢。

第三，整合重组政策相关者利益冲突。一是职能部门冲突。经贸局提出按照行业系数来测算产能，按不同皮质加工耗水量和污水量的换算来计算产能。环保局提出用废水回用系数来计算产能。两个部门意见分歧。二是市县冲突。市环保局要求撤销制革企业排污许可证。但是，县环保局认为制革企业已被列入重点备检企业，许可证撤销将引发企业信贷问题，提出工业区制革企业暂不用撤销排污许可证。三是政企冲突。市环保局要求注销原环评手续。制革企业极为抵触，并向市环保局申请核销复鞣、染色两道工序，保留其他工艺。最终，市环保局未明确要求注销环评，委托县环保局注销原环评中原毛皮、蓝湿皮加工许可的事项。整合重组政策涉及多个行动者，每个行动者都计算各自的损益。市县政府关心整合所带来的治理风险和问责概率，职能部门关心整合重组方案带来的工作量和工作责任，以及潜在的权力资源变化和问责风险，从而导致部门之间难以合作。制革企业首要关心经济利益，环评变更、停产整合将直接导致企业的经济收益骤降而难以遵从政策内容。每个政策相关者关注自身的利益变化，而选择性忽视政策的其他利益，产生注意力偏差，直接导致共同对话的缺失，影响部门合作和政策遵从度，导致执行缓慢。

第四，整合重组政策效果不确定。制革企业最终被整合成4家制革公司，产能均在46.7万～75.8万标张/年，产能得到了提升。与此同时，制革企业进行厂房改造、完善治污管网、更新治污设施，治污能力升级，短期内实现了整合重组的双重目标。整合重组本质上是市场优胜劣汰下的企业兼并行为，虽然政府推动的整合重组能通过企业排列组合实现政策目标，但企业的竞争力、经济效益、环保效益却无法体现在政策设计中，也缺乏政策长期效果的预评估，政府部门和制革企业均无法预估整合之后的管理成本和经济收益。

四、案例分析：整合重组政策执行波动与政府注意力分配

(一)整合重组政策的执行波动

1.缓慢整合。2010年省政府要求制革企业整合重组，但是，整合重组停留在思路讨论阶段，没有制定明确的重组方案，也没有确定产能认定和环评报批等核心问题，更没有采取实质行动，整合重组处在停滞状态。制革企业仍正常生产，县环保局采用常规监管和专项行动对制革企业进行监管。2011年6月，省长助理到B制革工业区召开现场会议，确定整合重组的企业数量。县镇政府分别成立以副县长副镇长为组长、职能部门领导为副组长的领导小组，并召开现场会议、专题会议、动员大会等，论证和协商重组的企业数，最终确定整合成4家企业，完成整合重组方案的制定与报批。

在共同权威的推动下，职能部门通过内部结构再造推动相关部门共同聚焦到政策方案的细化，推动整合重组政策方案从模糊到逐渐清晰。正如环境监察中队的人员指出的：“整合工作是分解到各个部门的经办人员，领导下来检查或现场办公，部门和经办人员就会把它放在一个比较重要的位置，加快制定实施方案。”(访谈记录：20170820HBJ-01)在讨论、制定整合企业数阶段，制革企业仍正常生产，企业的基础设施升级、治污公司整改并无实质性行动。此时的制革企业像对待各种专项整治行动一样，认为“只要企业能正常生产，就没有实质的利益损失，不会去关注整合进度”(访谈记录：20170711QY-05)。政府也尚未讨论整合的关键难题——产能认定和环评编制与报批，整合重组处于边生产边整合的缓慢期。

2.快速整合。2011年年底，省市两级的督查督办让县政府压力倍增，副县长要求全部停止生产，全面实施整合重组，相关行动者的冲突和分歧随之凸现。自2012年年初，地方政府停止供水供电、强制转鼓下架，政企利益冲突立刻显现。根据制革企业的反馈：“生产一停，皮革就出不来，我们要么把单子给别人做，成本就会提高，要么就会违约，就要赔偿违约金。”(访谈记录：20170712QY-07)停产带来一系列连锁反应，村委会、制革理事会通过各种途径向地方政府提出复产诉求，但多次抗争博弈失败，只能逐渐妥协、配合整合工作。市环保局成立工作组、县镇工作小组同时进入B制革区，软硬兼施对制革企业做工作，既宣传产能政策的硬性规定，又从企业的角度来分析整合的长远收益和短期阵痛，将企业的注意力引导到整合的未来收益。

停产之后，基层政府既面临省市政府的整合进度压力，又面临着基层稳定的压力，上下压力下，各部门都将整合工作列为中心工作。停产时间越长，越有可能出现企业集体上访，各部门都把整合工作列为中心工作来抓，特别是在县、镇政府，每周的书记会议都首先汇报整合进展。首先，行政命令协调部门冲突，减少部门沟通时间。产能核定、环评编制、工商营业执照变更分别涉及经贸局、环保局、工商局的业务范围，各部门对业务权限和流程都有自己的判定，无法达成共识。省环保厅向环保部做出请示，环保部随后复函答复。市政府多次向省政府、省环保厅、省经贸委请示，镇政府向市政府请示，要求市政府协调产能核定、环评受理等问题。3月份，省政府发文明确产能核定和环评编制权限均在市政府，市政府紧随发文明确先由经贸局核定产能，再由环保局进行环评。上级政府的行政命令明确了权限归属、程序流程，降低了政策模糊性，协调部门分歧，推动了多部门同步执行。其次，基层政府开展整合专项行动。县环保局以挂图作战的方式推进每项工作，镇政府通过周报、月报和临时汇报等方式来推进，设立整合临时办公室，实施值班制度。最后，缩短业务办理周期。经贸局在2012年6月期间，通过对企业现场勘查、贸易数据核算，仅用1个月的时间完成产能核定，而这项工作在平常则需要3～6个月的办理周期。产能核定之后，市县环保局从7—9月完成了环评编制、技术评审会、补充前置条件、调整许可事项、污水处理设施技改、厂房布局规划、深度治理方案制定等多项核心工作，解决了企业重组最为艰难的部分，制革企业也开始进行车间搬迁和调整，4家企业的格局初步形成。

3.再陷缓慢整合。产能核定和环评审批完成之后，企业整合格局已定，转而进入试生产的缓慢执行阶段。2012年10月，4家企业开始试生产，并实施整合的剩余工作，主要是污水处理设施、环保设施改造、小制革企业的搬迁进厂以及公司内部股权优化等，但进展缓慢。工作组的撤回、领导小组的解散，环保局再次承担起督促整合工作的重任。2012年年底，县环保局督办制革公司污水达标排放、检查出污水处理设施运行存在21项问题，责令整改。2013年2月，市环保局做出限期整改的通知，要求所有制革企业都要搬迁进入4家公司，并完成环保设施升级改造。虽然整合核心问题都已经确定，但制革排污仍然问题频发，例如废水分流不彻底、污水未能稳定达标等，环保局交替采用常规检查和专项整治的方法来督促整合，然而，据工作人员反映：“这些工作实际只由环保中队在做，环保局转向其他重点工作，中队除了检查制革区，还有其他监管工作，只能睁一只眼、闭一只眼，只要企业没有出现重大污染就可以了。”(访谈记录：20170907HBJ-02)直到2014年，4家制革公司正式挂牌，生产线统一编号、集中管理，完成整合。

可以看出，整合政策并没有一直陷在执行阻梗状态，而是出现缓慢——快速——再陷缓慢的执行波动。波动是政策执行的过程表象，那么，政策执行是如何克服复杂性、从缓慢进入快速执行?执行状态变化的内在动力是什么?本研究将从注意力视角来揭示执行波动的内在动力，描述政府注意力的横向与纵向传导机制，以及所引发的不同执行状态。

(二)整合重组政策执行波动中的政府注意力分配

整合重组政策的制定论证和执行反馈都需要职能部门参与，部门注意力是注意力传导与分配的终点。当初始注意力源自上级政府时，上级政府借助自上而下传导机制来竞争部门注意力；当初始注意力源自职能部门时，职能部门则需要自下而上竞争上级政府注意力，并推动注意力在同级部门的横向扩散。注意力传导扩散成功则引起部门注意力重新分配，产生部门注意力聚集结果，推动政策快速执行；扩散失败未能引发注意力再分配，仅出现部门注意力并行，各部门各行其职，政策执行较为缓慢。

1.注意力纵向传导与执行波动。(1)注意力常规传导与缓慢执行。整合重组的政策注意力来源于省级政府，省政府的《通知》在正式制度层面形成注意力共识，意味着整合重组工作纳入了政府工作议程，并通过政府公文系统向下传导整合政策的注意力。公文审批与领导批示是政府注意力传导的常规机制。政府内部逐级下发的公文、不同领导的公文批示都自上而下地引导部门的注意力分配。部门以公文请示或报告的方式与上级政府进行正式沟通，并传递其部门注意力，竞争上级政府的注意力。在整合重组中，县环保局曾向市人大、市环保局、县政府办公室、市政府等上级部门提交工作进展报告。在产能认定和环评编制评审问题上，县级政府以请示的方式向上级部门寻求指示，例如向上级政府提交产能认定问题的请示，省经济贸易委员会做出正式复函。在请示-复函的公文往来中，下级部门向上级寻求帮助、表明态度，并在公文会签中了解其他部门的政策偏好，以获得上级部门的支持；上级部门则在批示回复中传递其注意力，引导下级注意力分配。

公文批示的常规机制引导下级政府的注意力重新分配，各部门开始重视整合重组政策，此时各部门注意力并行运作，各自关注职能范围内的任务，但却难以解决整合重组的关键问题。环保局人员分析道：“环保局主要负责环评，环评需要有产能来计算排水量，产能核定是经贸局在负责，没有确定产能，环评没有办法做，产能核算也需要先明确工商经营范围，其他局没有动起来，我们局也做不了。”(访谈记录：20170826HBJ-08)专业分工使各职能部门有不同的主责主业，但公共政策往往牵涉到多个职能部门，需要部门群体注意力趋同，才能步调一致地执行政策。虽然职能部门纷纷制定工作方案，但既无部门会签也无联合讨论，各部门仍然单向回应上级任务。职能部门以“函”的方式与其他部门协商，但关键议题都涉及各职能部门的收益和问责风险，正如经贸局人员分析的：“产能核算方案不是我们局和环保局能商定的，处理不好可能会引起企业的不满，我们也不敢贸然确定方案。”(访谈记录：20170903JMJ-03)简而言之，上级政府通过公文和批示将注意力传导到下级政府，但“碎片化”和“部门化”的政策过程导致部门注意力并行的分配结果，各自关注点分散，无法共同解决复杂问题，导致执行缓慢。

(2)注意力动员传导与快速执行。部门分歧比较大、利益相关者比较多的重大任务需要多个部门联合同步，会议动员是推动部门注意力同步聚集的重要机制。第一，工作会议将公共问题纳入政策议程，形成政策注意力。在整合重组中，市长办公会、现场办公会等会议频繁召开，上级领导在会上要求职能部门提出方案，推动下级政府将整合重组列为重点工作，并成立领导小组和工作小组。第二，工作会议能协调部门分歧、达成共识。在停产整合期间，市政府主持的专题会、座谈会、协调会等多达十几场，参与部门通常是市县政府、经贸部门、环保部门、工商部门、镇政府、制革企业等，这些会议传达了整合重组工作的重要性，也为职能部门提供了直接沟通的平台，协调部门分歧、促进部门达成共识，推动部门注意力聚集。工作会议通常由上级领导主持，这意味着政策之窗打开，职能部门能直接提出部门意见，解决关键问题。例如，整合重组企业数是由省长助理主持的专题会议确定；产能核定方案确定时，经贸局和环保局分别提出不同意见，最后市政府确定由经贸局主导、环保局协助产能核定。环评程序、污水处理设施提升方案等复杂问题都通过工作会议来达成共识、确定细节。“工作会议上，领导能拍板、决定方案，各部门在完成具体工作时更有合法性，平常的部门沟通达不到这种效果。”(访谈记录：20170903JMJ-01)第三，动员会议加速政策执行速度。整合重组动员大会通常由属地政府领导召集、职能部门和制革企业参加，强化政策重要性、讲解重组方案、分解任务，要求企业停产配合等，推动整合快速执行。

各类工作会议的密集召开也推动政府内部结构深化调整，例如，在整合重组领导小组下设立综合办公室和多个工作小组，经贸局和环保局联合设立产能核定工作组、环保局和工商局组成环评工作组、制革企业成立整合重组理事会等，推动相关行动者注意力同步聚焦到整合事项。工作小组成员回忆道：“我们就像各个部门的前置窗口，沟通反馈更加及时，能更好地协调工作进度。我专门负责制革企业产能测算，并和环保局的人共同计算用水系数和排水量。”(访谈记录：20170903JMJ-01)与此同时，严格的问责机制和密集的督查措施都强化政府注意力，推进政策快速实施。在整合重组中，省人大检查、督办，省市级领导频繁视察，市委督查室、市效能办的督查以及跟踪反馈制度，市县领导的会议动员以及频繁的工作布置，都在强化政府对整合重组的高度注意力，部门群体注意力则高度聚合，整合工作快速实施。但是，动员式的注意力传导耗费上级领导和职能部门大量的时间和精力，难以成为持久的注意力强化方式。

(3)注意力消散与缓慢执行。组织注意力是一种稀缺资源，纵向分层和横向并行是政府注意力体系的常态，各部门各司其职是专业分工下的科层制运行常态。部门注意力聚集是间歇性的，并行才是一种常态，部门注意力并行运作能最大程度减少部门间的相互依赖，便于灵活协调。整合重组核心问题确定之后，政府重新排序中心工作，其注意力重新分配至新的中心工作。与此同时，职能部门专业化权威再次显现，聚集的部门群体注意力消散，部门注意力从聚集转为并行，牵头部门常规执行政策，协同部门则退出执行工作，重组工作再次缓慢实施。2013年之后，环保局对制革区企业恢复常规监管，采取环保执法和专项行动交替进行的方式，责令制革企业限期整改违法行为、发起周期性的整治行动以及常规巡查等，直到2014年整合工作全部完成。注意力纵向传导及执行状态情况见表1。

2.注意力横向扩散与执行波动。在政策执行中，牵头部门必须争取到协同部门的政策注意力，获得其配合才能推动政策实施。牵头部门首先会自发扩散其注意力，争取协同部门配合，但往往收效甚微，部门群体注意力无法聚集，导致政策缓慢执行。牵头部门转而借助上级领导的权威，“戴帽”扩散注意力，推动协同部门重新分配注意力，共同聚焦政策内容，推进政策快速实施。

(1)注意力自发扩散与缓慢执行。注意力自发扩散本质是部门合作问题，同级部门没有引导其他部门注意力的权威，仅能通过部门合作来聚集政策群体注意力，部门则以合作成本和收益的外部性来选择合作策略。环保局是污染整治的牵头部门，整合重组既是环保局的工作责任，也符合自身的监管需求，整合重组具有正外部性。经贸局、工商局作为协同部门，产能核定以及工商营业执照变更并无法给自身增加政绩收益，而是增加工作任务，因此缺乏工作积极性。整合重组初期，环保局采取正式方式(如联合执法、方案会签、工作协调会等)和非正式方式(领导之间打电话)来推动经贸局、工商局调整任务优先度，但同级部门缺乏影响其他部门的权威：“大家都是平级，每个局都有不同的中心任务，凭什么要根据环保局的工作来调整我们的任务呢?”(访谈记录：20170903JMJ-03)环保部门积极推动注意力扩散，然而，协同部门往往被动应对，导致环保局注意力横向扩散失败，部门群体注意力无法同时聚焦相同任务，整合重组进展缓慢。

(2)注意力“戴帽”扩散与快速执行。同级部门的同等权威和执行分歧阻碍了政策注意力自发扩散的效果，牵头部门采取“戴帽”扩散的方式，即借助上级权威来推动协同部门调整部门注意力。在停产整合期，整合重组列为市县政府年度中心工作，环保局主要采取两种“戴帽”扩散的方式竞争协同部门注意力。第一，“戴帽”发文。环保局拟定皮革行业污染防治工作通知、整合重组工作方案等，列出相关部门的任务分工，交给政府办公厅或党委办公厅发文，强化整合工作的重要性。党委或市委发文体现出任务重要性，意味着工作已经升级为政治任务了，协同部门的配合会更加积极。第二，“戴帽”运动。停产整合期间，市县政府成立多个领导工作小组，并将办公室、工作小组挂靠在环保局，环保局制定会议议程、拟定专项整治行动方案，最后由市县政府发布专项行动，每次行动都按照固定的政治剧本实施。强化污染整治行动、夜间排查大行动、拉网式大排查大整治行动、企业搬迁动员行动等都是环保局策划的行动，但需要市长或县长站台讲话，赋予行动的政治重要性，相关职能部门积极配合行动。环保局相关人员分析道：“如果是我们局发起的行动，其他部门很多时候就派科室领导参加，后续工作基本推不动；如果是市县政府发起行动，相关部门的领导通常会亲自参加，工作落实起来比较快。”(访谈记录：20170826HBJ-04)专项行动、整治活动之类的运动式治理本身就具有较强的注意力传导作用，而属地政府所开展的“块块”运动式治理要比环保局所发起的“条条”运动式治理的权威与效果更强，更能推动牵头部门与协同部门的注意力聚集，产生快速执行效果。部门注意力横向扩散与执行状态见表2。

综合以上分析，整合重组政策的复杂性导致部门注意力并行而无法同步关注核心内容，政策执行缓慢，甚至停滞。上级政府通过纵向传导、职能部门通过横向扩散机制推动部门注意力重新分配，产生部门群体注意力聚集，推动政策进入快速执行状态。简单而言，政府注意力并行或聚集将引发政策在缓慢和快速之间波动执行(见图1)。

五、结论与讨论

政府组织是一个多层级的科层体系，上级政府注意力必须传导扩散给下级政府及其职能部门才能真正带来执行行为变化，那么，政府注意力的传导扩散机制及其产生的部门注意力分配结果则成为理解政策执行波动的重要内容。本文采用注意力理论视角对B制革区企业整合重组的执行波动过程进行案例研究，研究发现：

第一，公共政策执行经常出现缓慢、快速和再陷入缓慢的波动过程。公共政策多重目标、模糊性、冲突性以及质量不可控等属性引发地方政府消极等待上级命令而出现注意力弱化中断、职能部门无合作而出现注意力并行、生产企业抗争难遵从而出现注意力偏差，导致部门群体注意力并行运作，政策执行缓慢甚至停滞。政府注意力的重新分配将推动部门注意力聚集，推动政策快速执行。部门注意力短暂聚集之后恢复并行的常态，复杂政策则恢复缓慢执行，最终呈现缓慢与快速交替的执行波动现象。

第二，政府注意力通过纵向传导和横向扩散机制使部门群体注意力出现并行和聚集两种状态，导致缓慢和快速两种执行状态。在纵向传导机制上，上级政府通过常规性的公文和批示向下传导注意力，职能部门调整注意力以回应上级政府，部门群体注意力并行，政策缓慢执行；当上级政府通过频繁工作会议、工作小组、问责督查等动员机制推动牵头部门和协同部门注意力聚集，政策快速执行。与此同时，牵头部门会采取横向扩散机制来推动政策执行。在自发扩散机制上，牵头部门运用正式与非正式机制积极推动注意力扩散，但协同部门应付配合，部门群体注意力并行，政策缓慢实施；在“戴帽”扩散机制上，牵头部门采用“戴帽”发文、“戴帽”运动的方式竭力扩散注意力，协同部门积极配合，部门群体注意力聚集，政策进入快速执行。当部门注意力恢复并行常态时，政策则恢复缓慢执行常态。

政策执行相关研究往往采用线性思维来分析执行过程，多数采用“主体+行为”的研究策略，既讨论上级如何利用自上而下的调控机制来推进政策执行，也分析下级如何利用信息优势来增强执行的自主性，并创造很多生动的学术概念，然而，政策执行的非线性波动现象同样值得深入讨论。政策执行波动难以用政策属性或调控机制来加以解释，因为不同的调控机制可以解释不同政策的执行差异，却难以解释同一政策的执行状态变化。有些研究利用调控机制的微观变化来解释执行波动，例如问责制的严与松、激励制的强与弱等。然而，这样的解释思路仍然围绕着对调控机制的讨论，并没有正面回答调控机制如何影响政府内部变化，例如，上级强化问责机制时，下级政府内部注意力如何变化。因此，本研究运用组织注意力理论刻画上下级政府以及职能部门内部的注意力分配，进而讨论政府注意力分配的变化导致政策在属性未变、调控机制未大调整的情况下产生执行波动。在本研究看来，政府注意力是一种难以刻画的稀缺资源和组织权威，对其讨论应该从注意力描述推进到传导机制分析，因此，本文侧重讨论政府内部注意力纵横传导机制及其对应的分配结果，进而解释执行波动的内在动力。注意力传导机制和分配结果对执行波动分析同等重要。当然，本研究仅仅聚焦于政府注意力的聚散如何影响政策执行过程的困惑，未来的研究可以进一步比较不同政策的注意力传导机制、探讨不同任务之间的注意力竞争策略、揭示威权体制下的政府注意力动力模型等相关议题，从而推动威权体制的政府注意力理论研究。

扫描二维码免费下载全文

本期目录

更多精彩敬请关注

本期专稿

李俊清、付秋梅丨在公共服务中感知国家——论铸牢中华民族共同体意识的公共服务路径

专题研讨：公共服务动机研究

王亚华、肖亚洲丨公共服务动机可以被形塑吗？——干部教育培训对公共服务动机的影响

王晔安、兰菁、郑广怀丨承上启下的公心：领导-成员交换对街头官僚服务效果的作用机制

葛蕾蕾、陈昱睿丨使命效价对基层公务员工作幸福感的影响：情绪衰竭的中介作用及公共服务动机的调节作用

元帅、陈志霞、郭金元丨公共服务动机对基层公务员主动性行为的影响研究

专题研讨：城市跨域合作研究

徐换歌、王峰丨纵向干预下的城市群协作治理何以降低雾霾污染？