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解读⑦
——《土地管理法实施条例》系列解读之七
新《土地管理法》将土地督察制度确定为土地管理法律制度。新修订的《土地管理法实施条例》（以下简称新《条例》）以此为基础，结合督察制度实施15年来的实践经验，进一步将督察范围和机构职责、职权具体化，绘制出土地督察运作的基本规则框架。
在现行自然资源管理体制下，具有资源督察职能的主体有自然资源部向地方派驻的9个国家自然资源督察机构，自然资源部在北海、东海、南海分别设立的3个海区局等，职责各有分工。新《土地管理法》第六条规定履行土地督察职能的主体为“国务院授权的机构”。何为“国务院授权的机构”，新《条例》给出了确定答案，履行土地督察职能的机构为“国家自然资源督察机构”，即自然资源部向地方派驻的9个国家自然资源督察局，根据国务院的授权，承担督察区域的土地督察工作。在土地督察制度创立之初，督察机构主要围绕地方耕地保护责任目标落实情况、土地执法情况等开展工作。随着机构改革的不断深入以及土地督察制度的持续实践，近年来工作职责有了新的丰富和发展，在生态文明建设中逐渐走向更加综合的多功能监管和全生命周期监管。新《条例》将新《土地管理法》中“土地利用和土地管理情况”确定为以下六方面内容：一是耕地保护情况。这是督察机构与生俱来的使命。耕地是粮食生产的命根子，保护好耕地离不开最严格制度最严密法治。《中共中央国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》（中发〔2017〕4号）要求督察机构要加强对省级政府履行耕地保护目标责任、健全耕地保护制度等情况的监督检查。督察机构就是要紧紧围绕党中央、国务院的决策部署，监督地方政府特别是省级政府落实最严格的耕地保护制度，采取“长牙齿”的硬措施，在督察中算大账、算细账，对违法占用耕地“零容忍”，坚决遏制耕地“非农化”、严格管控“非粮化”，推动耕地保护党政同责，为国家粮食安全保驾护航。二是土地节约集约利用情况。“节约优先、保护优先、自然恢复为主”是推进生态文明建设应当坚持的基本原则。土地资源节约集约利用是化解当前和今后紧张的土地供求关系的着力点，督察机构应当适应加快经济发展方式转变的要求，将节约集约落实落细，大力探索实践土地利用督察方式，加强对土地利用领域的监督，发现和查处地方政府和相关部门、单位的土地无序开发、低效利用、粗放浪费、收益流失等问题，促进合理开发利用土地，通过积极转变土地利用方式促进经济社会高质量发展。三是国土空间规划编制和实施情况。“国土空间规划执行情况纳入自然资源执法督察内容”是中央文件的明确要求，也是履行“两统一”职责的应有之义。国土空间规划是体现“多规合一”国家意志的约束性规划，督察机构要立足于督促建立国土空间规划体系并监督实施，以第三次全国国土调查为底板，依托国土空间基础信息平台和“一张图”，在资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价的基础上，强化底线约束，重点督察永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界等空间管控边界、约束性指标落实情况，坚决查处规划编制和实施过程中的违法违规行为，推动构建服务和保障高质量发展的国土空间布局和支撑体系。四是国家有关土地管理重大决策落实情况。围绕生态文明建设涉及土地管理的重大决策落实情况，聚焦重大专项行动、社会广泛关注的重大问题开展督察，着力推动解决突出问题、共性问题，督促健全完善自然资源管理体制机制。2018年以来开展的“大棚房”问题专项清理整治督察，2019年以来对全国“三调”成果开展的四轮督察，2020年起开展的农村乱占耕地建房问题清理整治等行动都充分展示了自然资源督察融入自然资源管理大平台的行动和决心。五是土地管理法律、行政法规执行情况。要在改革实践中逐步确立督察制度在土地管理格局中的最佳定位，使土地督察的成果得到最大化的发挥，建立高效的作用机制和反馈机制必不可少。为此，督察机构坚持严格督促整改与促进政策完善“两手抓”，既对地方政府土地管理法律法规执行情况及违反土地管理法律法规的问题一督到底，又发挥“制衡作用”，对在督察中发现的土地管理政策不合理、不完善、不适应的情况，及时提出合理化建议。另外，还要推进督察与部相关职能部门互动制度化，促进督察成果与自然资源管理政策的组合运用。六是其他土地利用和土地管理情况。作为兜底条款，主要解决前述条款未尽事宜或者随着经济社会发展产生的新情况。在实践中，针对土地管理领域某一方面的突出问题和领导批示、部门转办、信访反映、媒体披露等重大违法违规问题线索开展督察，推动解决影响较大的个性问题，也是督察机构的主要职责之一。一是调查了解。主要通过例行督察、专项督察、日常督察等组织方式，了解地方政府特别是省级人民政府贯彻落实党中央、国务院土地管理重大决策部署、落实耕地保护主体责任以及批、供、用、补、查全过程全流程情况，发现其中是否存在违法违规问题。调查方式包括通过技术手段研判分析、材料审核，或者通过媒体披露、群众举报等发现问题线索。在进行调查过程中，有权向有关单位和个人了解督察事项有关情况。新《条例》还将有关单位和个人协助配合督察工作确定为法定义务，规定应当支持、协助督察机构开展工作，如实反映情况，提供相关材料，为土地督察获取真实、有效的信息提供了法律保障。二是整改纠正。这是保障土地督察权威性和监督有效性的核心要求，也是从行政法规的层面对《关于建立国家土地督察制度有关问题的通知》有关规定作出进一步确认。督察机构在开展督察工作中发现地方政府土地管理与利用中存在的问题或者落实国家有关土地管理重大决策不力的，在经总督察批准后，可以向地方政府提出督察意见。整改工作由地方人民政府组织实施。新《条例》针对督察实践中时常发生的地方政府虚假整改、应付整改、拖延整改或者整改不到位等问题，突出督察意见的刚性约束力，将地方政府认真组织整改并报告整改情况作为法定义务予以确认。三是约谈。约谈是督察机构约见对落实党中央、国务院重大决策部署不力，或者违法违规问题突出的地方党委政府有关负责人及其相关部门负责人，指出相关问题、听取情况说明、提出整改建议的一种行政措施。这既是坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约集约用地制度的一种工作方式，也是当前在推动生态文明建设、确保粮食安全的形势下，严格实行党政同责，压实各级党委政府保护耕地责任的具体体现。根据工作需要，约谈可以采取集中约谈和个别约谈的方式，可以由总督察、副总督察约谈或者委托派驻地方的督察局进行约谈。实践中，除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私外，约谈应当对外公布相关信息，必要时可邀请媒体记者参加约谈会议，接受社会监督和舆论监督。四是追责建议。任何一个监督部门都不能包打天下，贯通协调其他各类监督是必然趋势。自然资源部已尝试将土地督察工作与违法问责机制有机结合，开展了督察、执法与中央纪委国家监委贯通协调机制先试探索，形成监督合力。新《条例》提高督察成果效用，将土地违法问责工作制度化和法律化，规定可以依法向监察机关、任免机关等有关机关提出追责建议，形成严肃整改的高压态势。另外，督察机构还在探索加强与中央巡视、审计、环保督察等中央监督机构的协作配合，实现部门协同联动常态化，营造有利于督察工作开展的社会氛围。新《土地管理法》及新《条例》描绘了土地督察制度的基本框架，但是由于还不是督察专门立法，对督察原则和方式、督察程序、土地违法行为的纠正和整改标准、法律责任等操作性规范尚未作出具体规定。另外，有关矿产资源督察、海洋督察等内容尚缺少相关法律支撑，这都需要专门立法将有关内容进一步细化规范，自然资源督察法治化道路依然任重道远。
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