《美国观察》| 2022年度“美观大会”纪要·全球治理篇

Original CISS 清华大学战略与安全研究中心 2023-02-18

《美国观察》栏目自2021年底启动以来，已刊登五十余篇稿件，欢迎各位作者2023年继续来稿！（详细征稿要求和稿酬见：《美国观察》长期征稿启事）

2023年1月9日，清华大学战略与安全研究中心（CISS）举办首届战略青年（CISS Youth）“一年一度美观大会”。50余位战略青年、《美国观察》作者与中心研究员、《美国观察》栏目学术委员等9位专家老师共同回顾总结《美国观察》栏目2022年度的成果，以“2022年与美国相关最有意思的一件事”为主题，就美国政治、外交、全球治理和安全等议题展开讨论，并为栏目优秀稿件颁奖。点击文末阅读原文可获取研讨合辑文件，以下为“全球治理”一节的会议纪要。

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青年观点

朱翊民

第三届战略青年、外交学院硕士生

2022-2023年美国的全球治理战略——来自NGO的视角

12月末，美国国会发布《2023年综合财年预算》，以此为起点，能够从NGO角度考察美国全球治理。

一方面，NGO是拜登政府实现意识形态与所谓民主价值观输出的重要载体。在报告中，共有32次提及NGO，17次提及NGO的另一代称“公民社会”（Civil Society）。其中，“民主项目”与“经济支持项目”是美国以其立场实现“国际关系民主化”的重要全球治理路径，具体看，“民主项目”相较于2022年预算上升11%，从26亿美元上升到29亿美元。而另一笔重要的预算“国际发展”则为14.3亿元，并特批专款30亿美元给乌克兰。算上美国拨给政府机构的32亿美元所谓“促进民主”的预算，在其近百亿美元预算中，许多具体措施都需要NGO具体落实，包括Care International、HRW、美国民主基金会、美国国际事务民主协会等，它们配合美国政府在中亚、非洲等区域做了不少布局。美国正打着民主化的幌子进行“全球治理”，其霸权护持中的NGO值得警惕。

另一方面，亲美NGO在全球治理中逐渐失势。近年来，由于美国战略重心转移，美国NGO资金不足，尤其难以在非洲继续实施各项目，这招致也门等多个非洲国家对美国不连续治理行为的反对和厌恶。并且，越来越多国家纵使在内战或地区冲突中也仍要求秉持不干涉原则，例如埃塞俄比亚就驱逐了不少西方的NGO，禁止他们在埃活动。这一定程度上折射出越来越多国家对美式治理观“不感冒”，也是美国霸权衰弱的表现之一。

最后，从拜登执政以来，无论是2021年12月的民主峰会，还是其力推的“互联网未来联盟”和“印太经济框架”（IPEF），都具有强烈的意识形态色彩，这无疑加剧中美陷入“新冷战”的可能，并加剧全球治理赤字局面。其中，许多过去可能秉持所谓“中立”态度的NGO都在各领域都呈现出亲美、亲欧、反俄、反中的立场，如网络空间领域的Access Now、核安全的ICAN等。

蔡泓宇

清华大学博士生

乌克兰危机背景下北极地缘政治环境新变化与拜登政府北极战略的出台

2022年乌克兰危机爆发后，北极的地缘政治形势出现三点新变化。第一，北极地区的阵营化趋势已经成型。特朗普任内，美国已在北极推动大国战略竞争，这使得危机爆发前北极的国际关系已出现阵营化趋势。危机爆发后，所有北极国家都加入对俄制裁。因此，从经济角度看，北极降下的“贸易铁幕”标志着这种阵营化特征的成型。

第二，北极安全格局正在发生历史性重塑。芬兰与瑞典已启动加入北约的程序。一旦两国正式加入，北约的力量将可以通过芬兰直抵俄罗斯的西北陆海边境，同时北约对俄战略挤压将填满整个北极圈，俄周边及北极的安全环境将显著恶化。

第三，北极国际治理机制停摆。乌克兰危机后，北极最权威的国际合作平台——北极理事会的工作陷入停滞。在中短期内，即使冲突结束，北极理事会的工作迅速恢复的可能性也不大。

在这一背景下，北极在拜登政府的外交和安全战略中的地位迅速提升，主要有以下三方面表现。其一，时隔12年，北极再次以独立区域出现在美国国家安全战略视阈中。北极首次作为独立区域、以独立章节形式出现在美国国家战略报告中，是在2010年《国家安全战略》报告。但2015年、2017年以及具备过渡性质的2021年报告中均没有出现这种表述。2022年10月拜登政府《国家安全战略》报告再次出现这种以独立章节的形式来论述某个地区问题，这表明北极重回美国领导层以国家安全层次决策的战略考量之中。

其二，美国政府时隔9年再次出台新的北极战略。第一份《北极国家战略》文件是2013年由奥巴马政府出台的。2022年10月，拜登政府再次出台《北极国家战略》文件，作为对奥巴马政府北极战略的更新。事实上，美国对外战略以专门的地区战略文件的面貌出现比较罕见，这也意味着北极再次成为美国对外战略的重要组成部分。

其三，拜登政府正在并已经升级了涉及北极的外交和安全的体制机制。去年8月，美国宣布将任命一名新的北极无任所大使，以取代特朗普任内设立的北极事务协调员。从协调员升格为大使意味着美国将向该地区倾斜更多外交资源，这一任命也标志着美国将改变它是北极八国中唯一一个没有设立北极事务大使级别外交官员的国家。在安全方面，美国国防部还在2022年9月宣布成立“北极战略与全球复原力办公室”。

对于拜登政府北极战略的内容和特点，可从两个方面进行阐述。首先，战略内容可总结为“12345”。“1”指“一个目标”，即《北极国家战略》文件中强调的美国寻求一个和平、稳定、繁荣与合作的北极地区。“2”指“两大核心”，即大国竞争与地区治理。“3”指“三个主题”，即维护美国的安全利益、阿拉斯加社区和原住民的福祉以及北极国籍合作。“4”指“四大支柱”，即安全、气候变化与环境保护、可持续经济发展、国际合作与治理，是其政策核心。“5”指“五条原则”，即与阿拉斯加部落和社区的协商、深化与盟友和伙伴的关系、规划长周期投资、培育跨域联盟和创新理念、致力于全政府和以实证为基础的方法。其次，拜登政府北极战略可总结出四个特点。一是兼有延续性与变异性的双重性质，二是具有明显的“内顾倾向”，三是自由主义色彩浓厚，四是重视发挥非政府力量的作用。

孔勐勍

第三届战略青年、山东大学本科生

Title 42的“前世今生”

《第42条法案》（Title 42 expulsion）起源于二战时期的美国公共卫生法案。2022年3月，美国疾控中心（CDC）鉴于疫情形势援引该法案，得到特朗普政府支持，该条款赋予美边境当局一定权力，使其得以在大流行时期控制边境人员流动及财产流动。

Title 42最初有效期为30天，4月时，CDC宣布延长该行政令有效期一个月，到5月时又宣布将其“永久延期”。拜登执政后第一年并未对此做出较大改动，但2022年4月，拜登政府根据移民法与庇护法，判定疫情形势已不允许政府以疫情为由驱逐移民，而叫停该行政令。5月，路易斯安那州一名由特朗普任命的联邦法官认为拜登政府此举属非法，因此阻止了政府的叫停计划。11月，另一名联邦法官也裁定Title 42非法，要求政府立刻叫停。此时，拜登政府提出，该政策的停止应循序渐进，因此提出5个星期的过渡期。与此同时，中期选举期间，南方各州通过将移民用大巴运到华盛顿，表达对拜登政府移民政策的抵制。过渡期期间，共和党的19个州分别要求地方法院乃至最高法院介入，要求政府不得叫停Title 42。最终，2022年12月，最高法院裁决结果为Title 42照常运行，因此，该条款至今仍处于悬而未决状态。

美国北接加拿大、南邻墨西哥，南部的美墨边境受该法案影响更大。Title 42政策不断摇摆的背后，是美墨两国关系、美两党之争以及三权之间的角力。

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专家评论

张一飞 | 中国社会科学院美国所副研究员

关于朱翊民围绕“美国全球治理战略”所作发言，首先，其中存在一个逻辑悖论，即全球治理在很大程度上是超越主权国家私利的事物，战略则是用于追求主权国家私利的事物，因此全球治理在美国成为一项战略，这种现象何以成为可能？进而，如美国试图将本国利益包装为全球利益，那么部分国家为何无法识破其的包装？而那些识破的国家又何以能够识破？

关于孔勐勍就美国移民政策所作发言，过去两届政府中，美国移民政策发生了非常重大的摇摆，2024年以后还是否会再发生摇摆也有待观察。有很多因素造成这一现象，但从本质上看，国家行为其实是其思维方式在具体问题上的具体表现。正因为美国是一个移民国家，移民政策就和这个国家的立国之本、它的身份相挂钩，移民政策是最能够定义“美国之所以是美国”的问题。不仅应解释是哪些要素导致政策的变化，更需解释哪些要素导致美国在这一问题上的思维方式。

关于博士生蔡泓宇就美国北极战略所作发言，建议可以用乌克兰危机和拜登政府北极政策这两个要素作为因果关系研究的关键变量。例如，乌克兰危机向哪个趋势变化，拜登的北极政策就会向哪个趋势变化。

苏刘强 | 上海国际问题研究院国际战略所助理研究员

《美国观察》栏目文章选题很新，同学们的分析也很专业，不像学生的作品。对于全球治理，拜登政府2022年《国家安全战略报告》中明确了两大挑战，一是针对中俄的大国竞争，二是全球治理。回顾拜登过去两年的执政成绩，在全球卫生治理、气候问题治理等全球治理议题上成效不显著，原因在于这两大挑战本质上存在冲突，即美国应对所谓中俄大国挑战对美国应对全球治理挑战形成明显干扰。按照拜登政府的国安报告，美国认定大国竞争具有长期性，大国竞争思维对美国全球治理的干扰将长期存在，前景并不乐观。

关于移民问题，未来美国是否会收紧移民政策是我最感兴趣的问题。建国以来，接纳移民是美国的基本国策，但移民政策对美国的“双刃剑”效应越来越明显。简言之，经济上有好处，但社会代价也越来越大，越来越难消化。未来，美国多元开放的趋势仍将持续，预示着美国仍会执行相对开放的移民政策，但近几年以特朗普为代表的反移民民粹主义力量也明显上升，因此这两股力量的博弈态势有待观察。

关于北极问题，博士生蔡泓宇提出，乌克兰危机之后，北极出现“贸易铁幕”。或许俄罗斯与西方之间存在“贸易铁幕”，但并不影响中国在北极最主要的利益，反而可能加强中俄在北极地区能源合作。中国在北极的主要利益主要是航运和能源方面的经济利益，拜登政府的国安战略报告主要担心中国在北极的军事活动，并不明显反对中国在北极的经济合作，而且四大支柱中的气候支柱也是中美的潜在合作点。