财税政策化解过剩产能：面临问题与总体思路
作者：
高 敏（中辉期货有限公司）
过去一年，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，我国顶住外部压力、克服内部困难，经济不断回升向好，全年实现5.2%的经济增速，在全球主要经济体中位居前列。2023年12月召开的中央经济工作会议明确指出：“进一步推动经济回升向好需要克服一些困难和挑战，主要是有效需求不足、部分行业产能过剩、社会预期偏弱、风险隐患仍然较多，国内大循环存在堵点，外部环境的复杂性、严峻性、不确定性上升。”
产能过剩一直是影响经济平稳运行的重要因素之一。改革开放后，我国顺利完成超大规模工业化进程，生产力水平快速提升，制造业增加值占全球的比重达到近30%，我国成为全球第一工业大国。二十世纪九十年代以来，我国先后经历轻工业和基础原材料行业两轮产能过剩，出现工业企业亏损加剧、社会失业率上升等问题，对经济造成一定的冲击。2023年以来，我国经济呈现疫情后修复性回暖，但是实际增长仍然低于潜在增长，多项结构性指标（特别是产能利用率、价格指数、企业盈利水平等与产能息息相关的指标）均出现下行趋势。上述种种迹象表明：新一轮产能过剩风险不可忽视。
财税政策作为宏观调控体系中调节社会总需求与总供给的重要工具，是治理产能过剩的重要抓手。研究当前产能过剩的现状与成因，有效运用好政策工具，有针对性地制定和实施更加有效的财税政策，对于防范化解风险、增强经济活力、提振社会信心、巩固和增强经济回升向好态势具有重要意义。
国内外学术界对产能过剩的概念从微观、中观、宏观角度有不同解释。综合来看，产能过剩一般是指实际产量与长期均衡中的理想产量之差，表现为生产能力过剩、生产要素闲置等，是经济周期循环中总供给大于总需求的失衡状态（张林，2016）。
目前，学术界对于产能过剩的研究主要侧重于三个方面。
一是产能过剩的原因。林毅夫 等（2010）指出，在成熟的市场经济条件下，企业生产经营追求利润最大化而采取扩大产能的一致行为，即企业的“潮涌现象”引发了产能过剩，导致经济中周期性出现产品和产能的生产过剩。由于我国实行的是社会主义市场经济体制，所以产能过剩的原因除市场因素以外，还有体制性因素。周劲 等（2011）认为，我国存在由经济周期推动的产能过剩和由其他因素形成的非周期性产能过剩，非周期性产能过剩包括结构性产能过剩和体制性产能过剩。学术界主要从体制性产能过剩的角度分析了我国产能过剩的原因，形成了市场失灵论、特殊体制论、结构失衡论、需求疲软论四种主流观点（张林，2016）。学者们从地方政府投资驱动型发展模式（冯俏彬 等，2014）、国有产权性质（周瑞辉 等，2015）、政府竞争（包群 等，2017）、财政补贴（余靖雯 等，2022）、税收负担的中介作用（张倩倩，2020）等多个方面解释了体制性产能过剩的原因。
二是产能过剩的测度与影响。目前，学术界普遍采取工业产能利用率这一狭义指标，即衡量工业领域实际产出与潜在产出的比值，并通过直接调查法、峰值法、函数法、协整法、生产前沿面法得出数据（孙庆慧 等，2021；朱安东 等，2023；肖青竹 等，2023）。周劲 等（2011）等将市场价格、盈利水平、亏损状况等也纳入产能过剩的衡量判断体系。对于产能过剩的影响，学术界认为，在市场经济条件下，供给适度大于需求是市场竞争机制发挥作用的前提，有利于调节供需、促进技术进步和管理创新，但过度的产能过剩可能导致资源浪费和非有效配置，不但影响经济平稳运行，而且导致市场秩序恶化，加剧企业恶性竞争，带来企业利润下降乃至倒闭破产，进一步影响地方政府税收收入（河北省国家税务局收入规划核算处课题组，2017），甚至引发系统性风险，对经济健康发展造成危害。
三是产能过剩的化解。有的学者认为，我国产能过剩的治理主要是通过增加投资需求来消纳过剩产能，但这些治理方式只能在短期内延迟产能过剩严重后果的爆发时间（鞠蕾 等，2016）。还有一些学者从完善财税政策（王用彬 等，2017）、降低政府补贴（黄昌富 等，2018）、要素市场化改革（刘满凤 等，2019）、外资开放（毛其淋，2022）、促进城镇化（于斌斌 等，2019）等供给侧角度提出化解产能过剩的措施，大多将转变政府职能作为化解产能过剩的重要手段。
二、我国产能过剩的现状与成因
产能过剩的表现形式及成因往往源于国家的社会制度、发展模式、市场结构等，也与产业政策、财税体制、行政干预等政府治理因素密不可分，形成机理比较复杂且因素众多。改革开放以来，我国建立了快速城镇化和规模工业化的互动式发展模式，政府通过城镇化推进创造需求，企业通过工业化发展创造供给，形成一种内生的经济增长模式。在不考虑国外需求的情况下，可以将城镇化与工业化看作一个简化的两部门经济模型。快速发展的城镇化较大地扩张了总需求，成为供给侧工业企业“潮涌现象”的重要原因。要理解当前我国产能过剩的现状，不仅要考虑供给侧工业企业“潮涌现象”，还要从需求侧角度来进行衡量，这样才能更好地找准原因，提出有针对性的对策。
本文建立了一个基于需求侧的综合评价体系，从产能利用率、价格指数、企业盈利水平三类衡量指标入手，按照行业类型分为供给侧行业和需求侧行业。考虑到与城镇化相关的房地产行业及其产业链对国内生产总值（GDP）的影响较大，在经济发展中占据重要地位，故将与房地产产业链相关行业列入需求侧，将除房地产产业链外的行业列入供给侧，以体现产能过剩在供需两侧的实际情况。
（一）产能利用率
按照国家统计局的最新数据，2023年第四季度，我国工业企业的综合产能利用率保持在75.9%，低于2006年至2019年的平均值77.0%，也低于2020年至2023年的平均值76.1%，处于75%.79%产能利用率不足的区间，这表明我国确实存在一定的产能过剩问题。从供需两侧来看，将产能利用率低于75%且呈现同比负增长的产业作为严重产能过剩的标准，那么，在公布产能利用率的行业中，需求侧上游的煤炭开采和洗选业（主要为钢铁冶炼前端的炼焦、洗煤等行业）、中游的非金属矿物制品业（主要为水泥等建筑材料行业）产能过剩相对严重，供给侧的食品制造业产能过剩也相对严重。
（二）价格指数
价格是对产能过剩最为敏感的指标。以2023年12月的工业品出厂价格指数（PPI）作为标准，在39个统计的工业行业中，有24个行业的出厂价格低于2022年同期，占比为61.5%。在下降幅度最大（低于95）的产业中，从供需两侧来看，需求侧的煤炭开采和洗选业（88.1）、非金属矿物制品业（90.4）、黑色金属冶炼和压延加工业（90.4）价格持续走低；供给侧的石油、煤炭及其他燃料加工业（91.7），石油和天然气开采业（89.8），造纸和纸制品业（94.7），化学原料和化学制品制造业（91.0），废弃资源综合利用业（91.9）价格持续走低。
（三）企业盈利水平
产能过剩往往伴随着企业利润的持续收缩，不少行业会出现亏损的情况。为了更好地考核企业财务数据，本文计算了行业营业利润率，以更好衡量企业利润变化。2023年1—11月，在国家统计局列出的41个工业大类中，19个行业的利润同比下降；工业品出厂价格持续下降，从2022年10月至2023年12月经历了15个月的负增长；营业利润率低于1%的行业有4个，包括需求侧的石油、煤炭及其他燃料加工业，黑色金属冶炼和压延加工业，供给侧的开采专业及辅助性活动，其他采矿业。
由于国家统计局仅统计了工业企业的数据，本文采用行业覆盖更全面的上市公司数据对全行业进行分析。根据东方财富Choice A股上市公司2023年1—9月数据（详见表1，略），在27个一级行业中，有8个行业的营业收入同比收缩，需求侧为钢铁、建材、房地产，供给侧为电子设备、商贸零售、基础化工、化石能源、纺织服装；12个行业的营业利润同比降低，需求侧为钢铁、建材、房地产、机械设备，供给侧为农林牧渔、综合、有色金属、医药生物、轻工制造、电子设备、基础化工、化石能源。与房地产领域高度关联的钢材、建材、房地产3个行业的利润在需求侧整体下滑幅度最大。
从产能利用率、价格指数、企业财务数据三类衡量指标看，我国正面临新一轮产能过剩。与以往不同的是，本轮产能过剩体现在工业产能利用率总体为轻度过剩，但房地产及相关行业价格指数下滑情况和行业利润下滑程度远高于上一轮产能过剩。房地产产业链整体收缩带来政府土地收入减少、居民财产性收入同步减少，引发产业链中建材、钢铁等原材料加工行业产能过剩，带来收入与利润收缩以及多角债务，导致经济循环不畅，这也是预期减弱的重要原因。房地产需求收缩导致的产能过剩意味着供需回到相对平衡的难度加大，不但需要降低房地产行业的资产负债率，而且需要重建房地产市场的良性循环，促进经济循环畅通。
当国民经济存在总需求不足时，政府往往会通过积极的财政政策使总需求与总供给的差距缩小乃至平衡，其主要手段是减税和增加财政支出规模。在面临前两轮产能过剩时，我国政府通过实施积极的财政政策，成功走出了产能过剩的危机。近年来，我国宏观经济形势的典型特征是短期周期与中长期结构因素叠加，需求扩张动能不足，通过积极的财政政策化解产能过剩将面临新问题。
（一）以房地产为核心的需求扩张模式面临挑战
我国房地产市场经过二十多年的长周期繁荣，正在进行重大转型，寻求新的均衡点。住房需求的中枢水平、住房市场的交易结构以及业务模式都正在进行深刻变化，呈现出一些新的特征，以房地产为核心的需求扩张模式也面临挑战。
一方面，经济增长的中长期生产要素——劳动力人口出现拐点，城镇化发展面临减速，人口总量进入负增长区间。2022年和2023年，我国总人口分别减少85万人和208万人，人口结构明显老化，其中65岁及以上人口占全国人口的15.4%。农村到城市的转移人口规模逐年下降，城镇化率达到近66.16%。按照国际经验，城镇化速度将进一步放缓，反映房地产投资的库兹涅茨周期进入下行期。另一方面，在行业发展长周期繁荣的背景下，部分房地产企业长期“高杠杆、高负债、高周转”经营，资产负债快速扩张，再叠加房地产市场供求关系的重大变化、疫情冲击等因素，部分企业的风险显性化并向整个产业链扩散，引发上下游“三角债”“多角债”等循环不畅问题。与此同时，居民部门杠杆率高达63.8%，高负债水平叠加疫情后居民收入增长预期减弱和房地产企业流动性风险，因此，我国房地产市场有所趋冷。
（二）财政收支矛盾制约化解过剩产能的能力
党的十八大以来，我国财政收入保持较快增长，全国财政收入从2013年约12.9万亿元增加到2022年约20.4万亿元。为激发市场活力，我国大力推进减税降费政策，仅2023年就新增减税降费约2.2万亿元，为推进经济高质量发展贡献了巨大力量。但是，近年来受国际形势、新冠疫情等多种因素的影响，我国财政收支矛盾有所加大。
一方面，地方财政收入增长面临压力。土地和房地产相关税收收入以及土地使用权出让收入是地方财政收入的主要来源之一。2022年，我国土地和房地产相关税收收入与土地使用权出让收入占全口径政府财政收入的比重为42.2%。随着城镇化速度放缓、房地产行业预期减弱，我国税收收入和地方土地使用权出让收入都有所下降。按照国家税务总局公布的数据，2023年我国税收收入为15.9万亿元，较2022年下降4.56%；土地使用权出让收入也大幅下降，2022年1月至2023年11月，国有土地使用权出让收入累计下降10.89万亿元。另一方面，地方财政支出约束提升。财政支出是社会总需求的直接构成因素，财政支出规模的扩大会直接增加总需求，解决产能过剩问题需要持续增加财政支出。但过去二十多年负债式发展使地方政府债务高企。截至2022年年底，我国地方政府债务余额为35.1万亿元，其中，一般债务为14.4万亿元，专项债务为20.7万亿元，对比地方财政收入来看，债务/收入比值为3.23。分省份来看，有7个省（市）的债务率超过150%，分别是天津、吉林、云南、辽宁、贵州、重庆和福建。在严格的财政纪律下，地方政府的支出约束将进一步加大，不利于地方政府化解产能过剩。
（三）传统的总量扩张型政策的效果有所减弱
主流宏观经济学提出的总需求管理政策的理论框架建立在一般均衡基础上，假定各类总需求冲击是对长期均衡的暂时偏离，因此，政府只需要实施财政政策或者货币政策把经济拖回到正常轨道，经济即可恢复均衡，总需求管理政策便可退出。改革开放以来，在总需求不足时，我国多次实施积极的财政政策推动经济走出衰退区间，但随着经济进入结构性下行周期，传统的总量扩张型政策的效果有所减弱。
一方面，产能过剩对减税政策的效果产生一定的削弱作用。减税是扩大需求常用的手段，可以增加企业和个人的税后可支配收入，在财政支出不变的情况下，可以扩大社会总需求。然而，目前需求不足又叠加供给过剩，市场竞争加剧，企业竞相通过降价保持市场份额，减税政策难以有效提高企业利润，因此，采取传统的减税政策化解产能过剩的效果有所减弱。另一方面，我国近年来持续实施大规模减税降费，在为经营主体减负担增活力的同时，也对财政收入带来一定的影响。从2018年至2022年我国宏观税负（税收收入占国民生产总值的比重）从17%下降至13.8%，在全球主要经济体中已经处于较低水平。由于财政支出刚性，未来再继续实施大规模减税的空间有限。
从上述研究可知，本次产能过剩的症结在需求侧，主要原因是投资驱动型的土地经济增长模式发生转变，再叠加疫情影响、高负债等因素，引发国内预期减弱和需求收缩。但我们必须认识到，我国“新市民”规模较大，并且人民群众对美好生活的向往始终存在，因此，刚性和改善性住房需求有很大潜力，城镇化仍有庞大的建设和更新改造需求，这一前提并未改变。财税政策作为宏观调控的重要手段，今后应在贯彻落实中央经济工作会议要求的基础上，聚焦于稳住基本建设需求、推动债务风险化解、引导过剩行业转型升级、谋划新一轮财税体制改革四个方面化解产能过剩，巩固和增强经济回升向好态势。
（一）实施更加积极的财税政策，着力稳住基本建设需求
着力扩大国内总需求是当下缓解产能过剩、提振市场信心的重要抓手。从需求侧看，当前的任务重点是尽快扭转房地产下行趋势，稳住国内基本建设和居民消费需求，促进房地产行业整体企稳回升。这需要财税政策更加积极有为，充分发挥稳定经济的关键作用。
第一，保持基本建设领域财政支出强度。加大财税政策逆周期调节力度，在地方财政持续紧平衡的趋势下，适度提高中央政府负债率和赤字率，通过发行特别国债、长期国债等方式筹措建设资金，持续加大均衡性转移支付力度，保障重点领域、重大项目建设。支持建立稳定房地产市场的长效机制，提升专项债投向保障性住房、城中村改造和“平急两用”公共基础设施建设三大工程的比例，充分发挥财政资金的放大效应。
第二，围绕房地产产业链出台鼓励建设和引导消费的财税政策。稳定土地与房地产市场，在现有针对保障性住房免征城镇土地使用税、印花税等优惠政策的基础上，将该税收优惠政策进一步扩展到“平急两用”公共基础设施建设。鼓励各类房地产企业拿地建设，探索对土地流拍率较高、增值率较低的城市实施城镇土地使用税税率的临时性下调，降低企业用地成本。实施针对房地产、装修建材、智能家居、新能源汽车等重点领域消费的税收优惠政策。比如：对个人转让自用家庭唯一生活用房免征所得税，不受年限限制；对物业公司或其他经营主体组织老旧小区居民房屋装修和升级改造给予所得税减免；等等。加强中央财政对居民的直接消费补贴，尝试由中央财政对中低收入群体发放数字人民币消费券，按照个人所得税缴纳水平给予不同补贴金额，设置消费时间等限制因素，鼓励和引导居民积极消费。同时，地方政府要尽快取消各类消费限制政策，鼓励高收入群体消费，探索个人大额消费冲抵减免个人所得税等政策。
（二）加强财税政策对债务风险化解的支持，保护经营主体
我国现有的城镇化模式虽然面临中长期人口减少、结构老化、农村人口转移放缓等问题，但是最主要的问题是房地产行业的高负债、高库存和流动性紧缺问题，以及由此引发的地方债务风险。化解地方和房地产行业债务风险是城镇化需求重回正常、修复经济循环的重要前提，这需要加强财税政策对债务风险化解的支持。
第一，加强财税政策对地方债务风险化解的支持。探索建立中央和省市财政债务应急资金，对债务风险较大的地方给予支持，比如，可设立国家基础设施公司，接管地方融资抵押的对应资产和债务，待地方政府财政好转后，再按照一定条件赎回资产。同时，通过发行国债等方式筹集资金，将部分原本由地方投资但事关国家战略的重大投资项目变为由中央投资，以此缓解地方财政压力。
第二，加强财税政策对房地产行业债务风险化解的支持。应将保护经营主体作为重点，可借鉴《财政部 国家税务总局关于豁免东北老工业基地企业历史欠税有关问题的通知》（财税〔2006〕167号），探索出台对符合条件的房地产企业的历史欠税实行临时性税收优惠政策，对资产状况良好、经营水平较好、市场占有率较高但陷入流动性危机的房地产企业以及相关产业链企业等给予推迟缴纳税收的支持，允许其在经营状况好转后，在一定时期（如3.5年）内分期清缴欠税，不计算滞纳金。
（三）持续实施减税降费政策，引导过剩行业转型升级
减税降费在缓解产能过剩中发挥了重要作用，既能扩大总需求，激发市场活力，又能促进产业结构升级，提升潜在增长率。我国应继续实施减税降费政策，引导过剩行业、企业转型升级和重组出清，积极支持企业“走出去”拓展境外市场，缓解国内产能过剩。
第一，加大减税降费政策对过剩行业转型升级的支持。提升减税降费政策的精准性和有效性，鼓励过剩行业通过科技创新转型升级，将税收优惠与技术、能耗、排放等标准结合，推动大规模设备更新和消费品以旧换新。房地产是资金密集型行业，涉及的债权人众多，利益管理错综复杂，破产重组是促进房地产企业破茧重生的重要手段。鼓励房地产行业并购重组，对符合条件的房地产行业企业的兼并重组按照特殊性税务处理，给予递延纳税。
第二，加强对企业“走出去”的税收支持。不断完善“税路通”服务品牌，依托涉税诉求解决机制、跨境纳税人沟通机制、税收政策服务机制，切实提升跨境税费服务水平，更好服务高水平对外开放。进一步提升税务机关服务企业“走出去”的整体水平，全面压缩退税办理流程，在全国范围内实现出口退税、留抵退税的快速办结。
（四）谋划新一轮财税体制改革，形成扩大内需的长效机制
坚决贯彻党对财税工作的全面领导，坚持以人民为中心的发展思想，紧紧围绕高质量发展这个首要任务，进一步理顺政府与市场的关系、中央与地方财政关系，通过谋划新一轮财税体制改革，研究支持全国统一大市场建设的财税政策，构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，形成扩大内需的长效机制。
第一，进一步理顺中央与地方财政关系。充分发挥中央和地方两个积极性，形成更加科学合理的央地事权和支出责任。健全地方税体系，适度增加地方财政收入的比重，完善以共享税为主体的收入划分模式；完善共同财政事权体系，强化中央财政事权和支出责任，进一步完善转移支付制度，推动财力下沉，提升基层公共服务保障能力，保障财政困难地区刚性支出；健全风险预警机制，防范财政风险，确保不发生系统性风险。
第二，更好营造公平竞争的税收环境。推动全国范围内财政补助和税收优惠的统一，形成更加公平的全国统一大市场；以税收大数据为驱动力，建成具有高集成功能、高安全性能、高应用效能的智慧税务，实现“以数治税”分类精准监管，全方位提高税务执法、服务和监管能力；积极顺应国际趋势，推动我国企业境外所得税制改革，由抵免法向免税法转变。
第三，探索收入分配制度改革。持续优化初次分配格局，健全科学的工资水平决定机制、正常增长和支付保障机制。规范收入分配秩序，做好低收入群体保障，探索全面实现脱贫攻坚后的财税支持政策；持续提高中等收入群体的比重，将其他符合条件的收入纳入个人所得税综合所得的范畴，适当增加专项附加扣除项目；合理调节重点领域收入，探索征收资产税、资本利得税等新税种。积极推进收入分配制度改革，有利于充分释放内需潜力，有效促进消费持续增长。
（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2024年第3期。）
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高敏.财税政策化解过剩产能：面临问题与总体思路[J].税务研究，2024（3）：76-83.
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