促进共同富裕的税收政策思考
作者：
任 强（中央财经大学财政税务学院）
郭 义（中央财经大学财政税务学院）
邵 磊（中央财经大学财政税务学院）
党的二十大报告指出，中国式现代化是全体人民共同富裕的现代化，共同富裕是中国特色社会主义的本质要求。习近平总书记指出，“我国建设社会主义现代化具有许多重要特征……我国现代化坚持以人民为中心的发展思想，自觉主动解决地区差距、城乡差距、收入分配差距，促进社会公平正义，逐步实现全体人民共同富裕，坚决防止两极分化”。在此背景下，作为调节收入分配的关键手段，税收政策的重要性日益凸显。税收政策必须紧密结合我国新发展阶段的任务和目标，促进收入分配公平，推动共同富裕的实现。那么，税收究竟该如何发挥其应有的作用？本文从初次分配、再分配和第三次分配角度出发，梳理了税收影响共同富裕的作用机理，提出了税收促进共同富裕的政策建议，以期为共同富裕的实现和税收政策的优化提供借鉴。
共同富裕由“共同”和“富裕”组成，包含了增长和分配两个要素，既要解决如何“富裕”的问题，又要解决如何“共同”的问题。共同富裕是富裕的共享，也是共享的富裕，这意味着共同富裕是共享与发展的有机统一，要在共享中促进发展，在发展中实现共享。
我国改革开放前实行的是计划经济体制，“平均主义”的理念存在其中。“平均主义”下居民收入差距虽小，但劳动者的生产积极性也被抑制。改革开放后，邓小平同志提出“贫穷不是社会主义”。他把共同富裕提升到社会主义本质的高度，强调“社会主义的本质在于解放生产力，发展生产力，消灭剥削，消除两极分化，最终达到共同富裕”“解放生产力和发展生产力，应通过渐进的方式，鼓励一部分地区、一部分人先富裕起来，然后带动大家富起来，最终实现共同富裕”。
党的十八大以来，党中央高度重视共同富裕问题。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》把“全体人民共同富裕迈出坚实步伐”列入“十四五”时期经济社会发展的主要目标。2021年7月1日，在庆祝中国共产党成立100周年大会上，习近平总书记强调，新的征程上要推动人的全面发展、全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展。而要实现共同富裕的远景目标，不仅要理解共同富裕的内涵与目标，还应认识到在实现共同富裕进程中所遇到的问题与挑战，为实现共同富裕设计出更加合理的方案。
二、初次分配、再分配、第三次分配视角下税收影响共同富裕的机理
基于市场的初次分配、基于政府的再分配和基于社会的第三次分配，共同塑造了居民的分配格局。在新的发展阶段促进共同富裕，需要构建初次分配、再分配和第三次分配协调配套的基础性制度安排，而这离不开科学的财税体制机制。关于税收如何影响共同富裕，现有文献从不同税种角度作出了大量分析。在此基础上，本文依托相关税种，为实现共同富裕过程中税收作用的发挥提供了一个三次分配视角下的分析框架。需要说明的是，关于增值税如何影响共同富裕，已有研究发现增值税不仅在初次分配环节发挥作用（蒋震 等，2016；贾康 等，2021），还会通过其累退性和广覆盖特征产生再分配效果（刘怡 等，2004；郭庆旺 等，2011）。为此，本文认为，按分配环节划分，增值税通过税收中性作用的发挥在初次分配中起到促进“富裕”的作用，通过其累退性和广覆盖特征在再分配中起到实现“共同”的作用，同时，增值税通过鼓励慈善捐赠还在第三次分配中扮演着重要角色。
（一）初次分配环节：税收与共同富裕
初次分配，即国民总收入与生产要素贡献直接相关的分配，由市场中资本、劳动力和技术等要素的供需决定。初次分配主要解决的是按生产要素对产品的贡献程度进行分配的问题，因此，初次分配环节税收作用的发挥，主要依赖其税收中性特征。税收中性意味着税收政策不应扭曲市场参与者之间的竞争条件和资源配置的效率。以增值税为例，增值税的核心特征在于其对商品流通环节增值部分征税，这一机制的税收中性体现在不同企业间及不同组织结构内增值税的边际税率相等。具体而言，企业可将从上游供应商购入商品时支付的增值税，在其自身销售商品时作为抵扣税额抵扣应缴税款。这一机制使得企业无论如何优化其分工或延伸其产业链长度，只要其在流通环节所增加的价值相等，其实际承担的增值税负担就会保持不变。如吴怡俐 等（2021）所述，这一原则确保了增值税的税收中性，降低了税负累积，进而提高了资源配置效率、增加了“富裕”总量。因此，科学合理的增值税税制要素设计有利于在初次分配环节实现共同富裕。
（二）再分配环节：税收与共同富裕
再分配，即在初次分配基础上，通过政府介入对收入和财富分布予以调整。再分配环节中，税收调节作用的发挥主要依靠以个人所得税、财产类课税为代表的直接税和以增值税为代表的间接税，另外社会保障在再分配环节中同样发挥着重要作用。
基于量能课税原则，个人所得税和财产类课税等直接税具有天然的再分配职能，可以发挥出“削峰填谷”的调节作用。具体而言，在共同富裕视角下，个人所得税是首先会被使用的税收工具。其发挥作用的大小受到其收入体量、综合所得征收范围和累进性等多种因素的影响。就我国目前个人所得税的实施情况看，主要有以下几个特点。一是综合与分类相结合的税制设计。现行个人所得税制度对工资薪金所得、劳务报酬所得、稿酬所得和特许权使用费所得采用综合征收的方式。从税制公平的角度看，综合征收能够平衡有不同收入来源但收入水平一致的纳税人的税收负担，使同等收入的人缴纳同等数额的税收。二是超额累进税率的存在。个人所得税采用超额累进税率，税率随着收入的增加而不断提高，高收入者需要缴纳更多的税款。三是各种税前扣除政策。子女教育、赡养老人和住房贷款利息等一系列扣除，切实减轻了中低收入者的税收负担。
在财产类课税方面，按照经济合作与发展组织（OECD）对税收的分类，财产类课税是指对使用、拥有或转移财产征收的经常性和非经常性税收。在高收入者和低收入者之间，财产积累通常存在显著差异。高收入者往往拥有更多的财产，而低收入者的财产积累相对较少。因此，将个人占有或可支配的财产作为课税对象，有利于从财产存量角度缩小差距。常见的财产类课税主要包括遗产税和赠与税、财富税等，其中：遗产税和赠与税通过对高额遗产和赠与征税，以减少代际财富不平等；而财富税定期对个人净财富征收，以有效调节财富累积。
间接税也在一定程度上影响再分配。一些学者研究发现，我国增值税等间接税税负转嫁后在城镇内部和城乡间都表现出一定的税负累退性（刘怡 等，2004），这一累退性加剧了收入分配的不公平现象。这是因为根据边际消费倾向递减规律，高收入者的消费支出占其收入的比重低于低收入者，进而导致高收入者的税收负担低于低收入者。此外，我国税制结构的特点之一是包含增值税在内的间接税比重高，并且普遍征收的增值税的最终承担者包括了所有消费者。因此，增值税这一广覆盖特征进一步增强了其累退性，这也说明增值税既会在初次分配环节影响“富裕”，也会在再分配环节中影响“共同”。
社会保障是全民共享经济社会发展成果的重要途径，旨在为全体公民提供基本生活保障，涵盖养老、医疗、失业和生育等方面，承担着再分配的重要角色，对实现共同富裕发挥着重要作用。岳希明 等（2020）利用《中国家庭收入调查》（CHIP 2018）的研究发现，我国居民获得的来自政府的社会保障具有缩小收入差距的作用，且非常明显。社会保障包含收入和支出两端。从收入端看，有的国家将其叫“税”，有的叫“费”；从支出端看，它涉及养老和医疗等各方面的保障。收支两端都会对共同富裕产生重要影响，这种影响甚至超过了税收调节。Mahler 等（2006）发现，瑞典、丹麦、芬兰和英国等欧洲国家的社会保障对于减少收入不平等的贡献率高达80%，而美国的比例约为55%。在我国，社会保障通过社会保险、社会救助和社会福利等整体制度设计对共同富裕发挥推动作用。社会保险基于“互助共济、共担风险”的原则，旨在为因劳动能力丧失、暂时失业或健康问题导致收入损失的群体提供保障。社会救助为贫困和弱势群体提供直接的财政支持和服务援助，其强调权利享有与义务承担的非对等性，使得贫困和弱势群体能共享经济社会发展成果。社会福利是提升国民生活质量的综合措施，包括多种具有利他性和福利性特征的制度、专业服务和项目。综上所述，这些都使得社会保障拥有重要的再分配作用，是实现共同富裕举措的重要组成部分。
（三）第三次分配环节：税收与共同富裕
第三次分配，即社会群体通过慈善捐赠和公益活动自愿扶助他人的行为，是对市场初次分配和政府再分配活动的重要补充。2020年我国内地接受款物捐赠共计2086亿元，同比增长38.21%，但2020年我国第三次分配的总体规模占GDP的比重仅为0.2%；从我国捐赠主体结构看，2020年企业捐赠占比为58%，个人捐赠占比仅为25%。
当前，我国所得税和增值税均设有鼓励捐赠的税收优惠政策，这些税收优惠政策在一定程度上促进了共同富裕的实现。在所得税方面，企业发生的公益性捐赠支出在年度利润总额12%以内的部分，准予在计算应纳税所得额时扣除；个人将其所得通过我国境内公益性社会组织、国家机关向教育、扶贫、济困等公益慈善事业的捐赠，未超过纳税人申报的应纳税所得额30%的部分，可以从其应纳税所得额中扣除。在增值税方面，对单位或者个体工商户将自产、委托加工或购买的货物通过公益性社会组织、县级及以上人民政府及其组成部门和直属机构，或直接无偿捐赠给目标脱贫地区的单位和个人，免征增值税。这些税制设计都鼓励个人和企业增加捐赠，鼓励第三次分配的发展。但值得注意的是，我国税法规定的可享受税收优惠的捐赠范围较窄、程序性要求较高，比如捐赠方式、捐赠对象和捐赠金额的扣除比例都受到严格规定，导致税收对慈善行为的激励作用有限。因此，未来税收在我国第三次分配中发挥的激励和引导作用，仍需进一步拓展。
以OECD的收入统计口径看，我国的税制结构是货物和劳务税为主、社会保障相对为辅、个人所得税占比较小的结构。从税制结构着眼共同富裕，未来提高个人所得税和财产类课税等直接税比重是重中之重，完善其他税种的税制要素设计也必不可少。
（一）初次分配环节涉及税收的政策建议
在初次分配环节，为了充分发挥增值税税收中性的作用，实现社会“富裕”目标，有必要完善现行的增值税体系。一方面，当前的增值税体系存在多档税率并行的情况，这导致不同类型的货物和劳务适用不同的税率。根据增值税的环环抵扣原则，这种多档税率可能导致企业在实际操作中遇到“高征低扣”或“低征高扣”的情形，从而在一定程度上削弱了增值税的税收中性。为此，未来应当减少税率间差异，推进增值税税率简并。另一方面，税收中性的实施前提是增值税能够实现完全的抵扣和返还，但吴怡俐 等（2021）和卢雄标 等（2018）发现，实践中我国存在增值税留抵税额难以结转和返还的问题。这不仅影响了企业的资金流动性，也影响了增值税税收中性作用的发挥。为此，建议未来扩大增值税留抵退税政策的适用范围，并降低相关政策的实施门槛，以便更多企业能够受益。同时，随着增值税立法进程的推进，应考虑将留抵退税制度纳入法律框架，以确保税收制度的稳定性和连续性。最后，应加强税收征管和技术支持，确保增值税制度的透明和公正。包括完善税收信息系统，促进税收数据共享，以及简化税收申报和退税流程等。
（二）再分配环节涉及税收的政策建议
对个人所得税而言，一是逐步提高个人所得税收入占比。个人所得税收入占比低意味着其收入分配职能有待进一步发挥。未来应考虑提高以个人所得税为代表的直接税在税收总收入中的比重。二是适当扩大综合所得征收范围。目前综合所得仅限于劳动所得，而高收入者收入占比较大的利息、股息和红利等财产性所得，并不包括在内。未来应考虑将财产性所得纳入综合所得征收范围。三是建议考虑个人所得税减免由税前适当转向税后。由于我国个人所得税针对综合所得实行超额累进税率，同等额度的税前扣除应用于不同边际税率的纳税人后，产生的实际减免税额度不同。边际税率高的纳税人获得减税的额度高于边际税率低的纳税人。未来可考虑将税前扣除适当调整为税额式减免，以提高税收的公平性。
在财产类课税方面，常见的主要包括遗产税和赠与税、财富税等。
遗产税和赠与税是对财富转移的一次性课税。当前我国尚未实施遗产税和赠与税。对于是否及何时开征遗产税和赠与税，需综合考虑我国的经济社会发展阶段、社会文化的接受度、制度设计的合理性、与现有税收制度的衔接以及税收征管的难度和成本等。从当前的经济环境看，遗产税和赠与税的开征尚需进一步研究。若未来考虑开征，一是要确定遗产税和赠与税的征收对象。遗产税和赠与税的征收对象不仅应该包括传统意义上的房屋、设备等有形资产，还应包括金融资产、数字商品等无形资产。二是要合理设定免征额度和税率结构。设计科学合理的免征额度及税率结构，可以提高税收遵从度、降低税务机关征管成本。
财富税针对纳税人的净财富每年征收，目前理论研究和呼吁有一些，但各国实践不多。有学者认为设置良好的个人所得税、遗产税和赠与税可以在一定程度上代替财富税，因此我国没有开征财富税的必要（李文 等，2020）。若未来开征财富税，税制要素设计应着重关注以下两点。一是起征点的设定。高起征点既有助于减轻中低收入者的税收负担，又能防止资本和人才外流。比如，西班牙家庭财富税起征点最高为140万欧元，法国则对净财富（包括房地产）超过130万欧元的个人和家庭征税。二是税率的设定。较低的税率可减轻纳税人的总体税负。据统计，各国财富税的最低边际税率通常在0.2%至1.5%之间，最高边际税率在0.5%至2.5%之间（张平 等，2023）。财富税的开征，应充分考虑起征点和税率的合理设定，以实现税收公平。遗产税和赠与税、财富税开征与否，涉及众多社会和经济因素，不仅需要考虑到具体国情，还需研究针对增量的个人所得税、针对财富转移的遗产税和赠与税以及针对存量的财富税之间的互补关系，使其产生最优的社会和经济效果。
在增值税方面，增值税的最终承担者包括了所有消费者。未来的增值税改革应继续对生活必需相关的货物和劳务实施低税率政策，以减轻低收入者的税收负担，从而降低增值税的累退性。同时，应当重新评估间接税和直接税在税收总收入中的比重，进一步提高所得税、财产税等直接税的比重。这样可以更有效地根据个人收入和财富水平征税，从而实现税收的纵向公平。
社会保障涉及养老、医疗和失业等多个方面。党的二十大报告提出要建立健全覆盖全民、统筹城乡、公平统一、安全规范、可持续的多层次社会保障体系。在推进中国式现代化进程中，持续完善社会保障制度，是推动共同富裕的重要途径。未来应进一步实现法定人群参保全覆盖，推进全民共享，重点聚焦农民工、灵活就业人员、新就业形态就业人员等重点群体；应进一步加快提高社会保障制度的统筹层次，解决社会保障制度的“碎片化”问题。具体而言，要完善基本养老保险全国统筹制度，推动基本医疗保险、失业保险、工伤保险省级统筹，加快完善全国统一的社会保险公共服务平台。
（三）第三次分配环节涉及税收的政策建议
税收对捐赠的激励效应主要通过所得税和增值税发挥作用。在个人所得税方面，未来一是要将个人直接捐赠纳入税收优惠范畴，拓宽捐赠途径。当前，个人只有通过特定团体或政府部门的公益慈善捐赠才能享受个人所得税优惠政策，这在一定程度上降低了人们捐赠的积极性。二是提高个人公益慈善捐赠的个人所得税税前扣除比例。税前扣除比例的提高可以降低纳税人的捐赠成本，提高捐赠积极性。在企业所得税方面，12%的税前扣除比例，与大多数发达国家相比有较大差距。建议相应提高慈善捐赠企业所得税税前扣除比例。在增值税方面，当前关于扶贫货物捐赠免征增值税政策对企业的捐赠方式和捐赠对象提出了严格限制，只有间接捐赠或直接捐赠给目标脱贫地区的货物才可免征增值税。因此，为鼓励企业捐赠，未来应拓宽免征增值税政策适用的捐赠方式和捐赠对象。
（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2024年第4期。）
欢迎按以下格式引用：
任强，郭义，邵磊.促进共同富裕的税收政策思考[J].税务研究，2024（4）：20-24.
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●“企业创新税收指数”的探索与应用——基于厦门火炬高新区的调查