反垄断执法机构日渐重视并将严惩拒绝和阻碍调查的行为

薛熠杨壹凯中伦视界 2022-08-14

2020年1月2日，国家市场监督管理总局就《〈反垄断法〉修订草案》公开征求意见，其中的重要变化之一，是拟大幅度提高对拒绝、阻碍反垄断执法机构调查的企业及个人的处罚力度：由此前对企业顶格处一百万、对个人顶格处十万元的罚款调整为，对企业顶格处上一年度销售额1%（没有销售额或销售额难以计算的，处五百万元）、对个人顶格处一百万元的罚款。

同年4月和5月，国家市场监督管理总局又分别公布了两起因企业及个人拒绝和阻碍反垄断执法机构开展调查被处以行政处罚的决定，且该两起案件所涉企业均因“蔑视国家法律权威，暴力抗拒/积极对抗执法调查，性质恶劣、情节严重、影响极坏”被从重处罚，罚款金额创历史新高，甚至部分企业被顶格处罚。从公开渠道获知的数据情况来看，自2008年反垄断法实施以来，反垄断执法机构针对拒绝和阻碍开展调查的行为单独开出的“罚单”共6起案件，今年4月和5月开出的罚单数量即已占比高达1/3。

由此，足以可见反垄断执法机构拟加强对企业和个人拒绝、阻碍调查行为予以规制和惩罚的决心和魄力。在本文中，我们总结了过往6起案件的基本情况，包括被处罚主体的类型、具体的拒绝和阻碍调查的行为、处罚结果，以及其他因企业配合调查的程度不同而在同一起案件中被处以不同罚款比例的案件，旨在以此警示企业和企业相关负责人及员工，应当加强企业内部反垄断合规意识和合规文化的培训和教育，重视企业及相关个人在反垄断执法机构调查过程中的配合意识，并以积极配合、积极主动整改、减少或消除违法行为危害后果的态度争取从轻或免除处罚，降低企业的反垄断合规成本，维护企业声誉。

一、

过往因拒绝和阻碍反垄断执法被单独开出的“罚单”

根据我们从公开渠道获知的反垄断执法机构过往行政处罚的情况来看，反垄断法实施十余载，因拒绝和阻碍反垄断执法活动的开展被单独开出的“罚单”共计6起案件，涉及7家企业、16名个人。基本内容如下表所示：

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二、

上述案件中具体的拒绝和阻碍调查行为

《反垄断法》第42条规定了被调查企业及相关个人的配合义务，即“被调查的经营者、利害关系人或者其他有关单位或者个人应当配合反垄断执法机构依法履行职责，不得拒绝、阻碍反垄断执法机构的调查”，第52条规定了未履行上述配合义务的法律后果，即“对反垄断执法机构依法实施的审查和调查，拒绝提供有关材料、信息，或者提供虚假材料、信息，或者隐匿、销毁、转移证据，或者有其他拒绝、阻碍调查行为的，由反垄断执法机构责令改正，对个人可以处二万元以下的罚款，对单位可以处二十万元以下的罚款；情节严重的，对个人处二万元以上十万元以下的罚款，对单位处二十万元以上一百万元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。

2020年1月国家市场监督管理总局公布的《〈反垄断法〉修订草案》公开征求意见稿，未改变上述第42条的内容，但对上述第52条的内容，新增了“威胁（执法人员）人身安全”，作为拒绝、阻碍调查行为的一种，并如本文引言部分所述，大幅调高了对企业和个人未履行配合义务的罚款力度。

根据对上表中6起案件行政处罚决定书所述的具体的拒绝和阻碍调查行为的总结，基本可以分为如下几种类型：

1、

拒绝提供资料类

强硬拒绝提供票证、单据、记录、会计账簿等资料

以相关资料为“商业秘密”为由，拒绝提供

阻挠执法人员查阅公司电子数据、文件资料

谎称资料被水淹没，进而拒绝提供

切断公司办公系统网络（拔掉网线或电源线）

拔出执法人员正在提取电脑证据的U盘，并拒绝执法人员取回的要求/将U盘扔出门外，并阻挠执法人员找寻

不按规定提供执法机构所需相关材料，且在送达《限期提供调查所需资料通知书》后，仍未能按照要求提供相关资料

2、

隐匿、销毁、转移证据类

暴力抢夺证据材料，不顾执法人员阻拦，强行隐匿、转移材料

将合同、账目、原始凭证等资料转移至家中藏匿以逃避调查

转移安装有收银系统、企业管理系统或财务系统的电脑设备

将存储监控录像的硬盘、存储数据库材料的硬盘拆除、隐匿、转移

拔出执法人员正在提取电脑证据的U盘并隐匿

谎称相关文件因发生交通事故丢失，进而转移资料

将打印出的记录涉嫌实施垄断行为的微信聊天记录等证据材料当众撕毁

将转移、藏匿的资料焚烧

删除、修改公司电脑文件资料和数据

3、

其他拒绝、阻碍行为类

拒绝在《调查通知书》送达回证上签字

拒绝签署现场笔录

认为调查通知书有关阻挠和拒绝提供资料的表述不实，口头陈述认为调查文书有效力问题，质问执法人员是否懂法，拒绝签收执法人员送达文书《限期提供调查所需资料通知书》，并对执法人员进行录像

在调查过程中表示“不同意执法人员开展调查”“不同意提取证据材料

宣称执法人员无权调查

故意拖延执法调查进度

执法人员责令停止违法行为时，对执法人员进行暴力阻挠，造成执法人员受伤

围堵执法人员所在会议室，并在楼下示威，威胁执法人员

辱骂执法人员

三、

对拒绝、阻碍调查行为是否一定单独开“罚单”？

上述对反垄断执法机构认定的拒绝、阻碍调查行为的列举并未穷尽实践中拒绝、阻碍调查行为的表现形式，并且，以我们所知，反垄断执法机构未对被调查的企业或个人做出相应处罚决定，也不意味着相关企业和个人均“完全配合了”调查工作的开展。我们理解，实践中反垄断执法机构在认定典型的拒绝、阻碍调查行为的同时，也会综合考虑企业及相关个人在调查过程中的配合情形，并在针对被调查企业做出处罚决定时，作为加重或减轻情节予以考虑，例如：在评估涉案企业垄断行为的违法情节、危害程度和处罚比例时，综合考虑企业和企业的负责人、员工等个人在反垄断调查开展过程中是否会积极配合检查、是否积极主动整改等。

对于不积极配合检查的，处罚所适用的营业额比例相对较高；对于能够充分认识违法行为的危害后果、积极配合检查、如实陈述相关事实并提供相关资料、迅速纠正违法行为（包括立即停止违法行为、消除或减轻违法后果、主动退还违法所得或不合法收取的费用等，进而得以适用《行政处罚法》第二十七条得以从轻或减轻处罚）和/或通过积极主动认真整改、积极落实整改措施、积极带领相关人员正确学习和认识《反垄断法》、努力杜绝类似行为再度发生等方式，使得反垄断执法的目的得以实现，制止了垄断，保护了公平的竞争环境，维护了消费者合法权益，反垄断执法机关会据此综合考虑，对其处以较低营业额比例的处罚，甚至在被调查过程中，企业能够顺利申请中止调查、承诺结案、并最终得以终止调查。

我们注意到，尤其在某些起涉案企业较多的垄断案件中，企业的配合程度对罚款比例的影响之对比尤为明显，例如：

亚泰水泥、北方水泥、冀东水泥价格垄断案：对不积极配合调查的亚泰水泥、冀东水泥处以2012年度销售额2%的罚款；对能够配合调查并积极整改的北方水泥处以2012年度销售额1%的罚款；
重庆青阳、重庆大同、江苏世贸天阶、上海信谊联合、商丘华杰等五家公司达成并实施别嘌醇片垄断协议案：重庆青阳和重庆大同在调查过程中不能积极配合，在调查初期否认相关事实，对其处以2014年度别嘌醇片对外销售额8%的罚款；对在调查过程中能够积极配合执法机构查处垄断行为，及时提供相关材料，如实陈述相关事实的江苏世贸天阶、上海信谊联合、商丘华杰，处以2014年度别嘌醇片对外销售额5%的罚款；
尼康、蔡司、博士伦、强生等眼镜镜片生产企业维持转售价格案：对价格控制力较强，但能够主动整改的，处上一年度销售额2%的罚款；对不能很好配合调查，但能主动整改的尼康处上一年度销售额2%的罚款；对积极配合调查并主动整改的蔡司、博士伦和强生均处上一年度销售额1%的罚款；对主动向反垄断执法机构报告达成垄断协议有关情况，提供重要证据，并积极主动整改的上海卫康2家涉案企业，依法免除处罚；
多美滋、富仕兰（美素佳儿）、恒天然6家乳粉企业限制转售价格案：对6家乳企，根据配合调查的情况、整改的情况不同，罚款占其上年销售额的比例从3%到6%不等；

此外，因具体从事“拒绝、阻碍调查行为”的主体实际上是企业的相关个人，那么，该等个人行为何时会被认为是代表了其所在企业的行为，何时仅被认为是个人行为，其界限在反垄断法项下是不明晰的。换言之，针对某一不配合调查的行为，执法机构应当仅处罚相关企业、仅处罚相关个人还是应当既处罚相关企业也同时处罚相关个人，目前似乎仍没有明确的法律标准。我们理解，一方面，反垄断执法机构需要考虑相关个人在企业中所担任的职务；另一方面，还需要考虑相关个人的不配合行为是在何种情境何种背景下采取的。例如，在隆舜和案件中，执法机关认为，因相关个人作为隆舜和公司的员工，在履行职责、代表隆舜和公司接受反垄断执法机构的调查时，其阻碍调查的行为后果应由隆舜和公司承担，与之相对应的，在注射用葡萄糖酸钙原料药案件中，除涉案企业因拒绝、阻碍调查行为被处罚外，被处罚的相关个人还涉及到企业的法定代表人和另十余名员工。

就某种意义而言，在反垄断执法机构对企业的调查过程中，企业及相关负责人、员工如何践行其在反垄断法项下的配合义务对于调查结果而言尤为重要，其决定了企业及相关个人是否会被单独或另行处以行政处罚，也决定了企业能否通过在调查开展过程中以积极配合、主动整改、减少或消除违法行为危害后果的态度和行为争取降低对企业的处罚比例，进一步地，若符合一定的情形，企业的该等态度和行为还可能争取以申请中止调查、承诺的方式结案。在反垄断执法机构日渐重视和严惩拒绝和阻碍调查行为的背景下，企业及相关负责人、员工如何恰当地落实其配合义务对于保护企业利益及声誉而言，至关重要。

有鉴于此，企业应当努力建立健全反垄断合规管理、强化反垄断合规管理信息化建设、加强对企业各员工行为依法合规情况的监控和分析，并建立健全对员工反垄断合规行为的奖惩机制，通过加强教育培训等方式，投入有效资源，帮助和督促员工了解并遵守反垄断法相关规定，增强员工的竞争合规意识，进而管控企业的反垄断法律风险。

The End

作者简介

薛熠律师

北京办公室合伙人

业务领域：反垄断与竞争法, 收购兼并, 合规/政府监管

杨壹凯 律师

北京办公室公司部

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