【文章精选】宋文娟丨买方市场还是卖方市场：政府效能、国家汲取能力和PPP引资丨2022年第3期

Original 宋文娟公共管理与政策评论 2024-02-05

买方市场还是卖方市场：政府效能、国家汲取能力和PPP引资

◉ 宋文娟

【摘要】政府治理对经济增长的影响一直是学术界的研究重点，但对政府治理和项目投资关系的研究还尚显不足。本文基于政府—市场—环境三足鼎立理论，聚焦政府，利用PPI数据库1990—2017年109个发展中国家的PPP项目投资数据，研究了政府效能对PPP引资的直接影响，以及国家汲取能力对政府效能和PPP引资之间关系的调节效应。负二项回归的实证结果表明：在发展中国家，政府效能与PPP引资存在“倒U形”关系。在政府效能较低时，政府发起的PPP项目面临无人问津的窘境，PPP市场呈现买方市场。在政府效能较高时，PPP项目会供不应求，PPP市场转为卖方市场。进一步研究因果机制发现，国家汲取能力会负向调节政府效能与PPP引资之间的正向关系，税收和债务汲取能力是PPP引资的替代工具，对PPP存在挤出效应。强汲取能力的国家更倾向于自主提供公共服务，从而导致政府效能对PPP引资的边际效用递减。本研究结论为各国改善PPP营商环境提供了政策启示。

【关键词】PPP；政府效能；税收；公债

【作者介绍】宋文娟，清华大学公共管理学院博士研究生，songwj18@mails.tsinghua.edu.cn。

【引用格式】宋文娟.买方市场还是卖方市场：政府效能、国家汲取能力和PPP引资[J].公共管理与政策评论,2022,11(3):141-154.

—文章结构—

一、引言

二、文献综述和理论假设

三、数据来源和研究方法

（一）被解释变量

（二）解释变量

（三）控制变量

（四）计量模型设定

四、实证结果和分析

（一）政府效能与PPP投资“倒U形”关系

（二）国家汲取能力对政府效能的调节效应

（三）国家汲取能力对政府效能平方的调节效应

五、结论

一、引言

近年来，各国政府普遍面临严重的财政压力，为保证基础设施和公共服务的供给数量和质量，Saves等主张把民营资本引入公共服务的供给中。伴随新自由主义和新公共管理运动的兴起，公共服务供给日益呈现私有化的趋势，政府通过购买服务、特许经营等方式增强公共服务的供给能力，改善供给质量。这种合作模式被称为“公私合作伙伴关系”（public private partnership，PPP），在中国被称为“政府和社会资本合作”，即政府与私营部门在基础设施开发和公共服务供给中形成的合作契约关系。PPP可以撬动私营部门的资金，引入市场化的管理和运营经验，提高项目运营效率。PPP作为一种重要的公共服务供给方式，也受到了学术界的普遍关注。

学术界围绕政府反腐能力、言论自由、法制建设、政治稳定性以及政策扩散等不同维度对PPP进行了一些探索。Hammami等通过国际数据比较认为政府控制腐败的能力与PPP项目投资数量和规模正相关。Olivier等发现政治不稳定会制约私人投资，导致PPP投资的放缓和受限。政府治理水平的改善有利于提振私营部门的投资信心，但是不同行业和类型的PPP项目投资者对政府治理水平的敏感程度是存在显著差异的。罗煜等聚焦“一带一路”国家，分析了制度对PPP项目成败和风险分担的影响，研究发现，法治水平、政府效能、反腐能力等会影响私营部门承担风险的意愿，进而影响PPP投资的成败。Wang等利用WGI的指标实证了制度和治理因素对私营部门投资占比的影响。Zhang则利用中国数据探究了PPP政策在中国得以全面开展的原因和机制，PPP的采纳会受到纵向压力和横向竞争的双重激励，而地方政府能力会直接影响PPP项目的落地速度。

除宏观的制度研究外，还有大量的文献从项目的角度分析发现PPP合作的微观基础，例如契约关系、风险分担等。Warsen等基于定性比较分析（qualitative comparative analysis，QCA）发现，利用契约和关系解决信任和冲突问题对实现PPP合作十分有益。合理的风险分担是实现政企合作的重要保障，而风险错配则是制约PPP绩效的重要瓶颈。为实现有效风险管控，应该把风险转移给最有承受能力和管理能力的参与方。但企业也希望降低PPP项目风险，通过建立特殊项目载体（special purpose vehicles，SPV）剥离PPP项目与母公司之间的风险，但风险转移的效果却严重依赖于特殊目的载体的风险管控能力。

基于大量的实证研究和案例分析，学者们开始试图构建较为完整的PPP框架。Yang等提出了市场、运营环境和政府三足鼎立的PPP分析框架，并利用因子分析实证了制度保障（法律、制度）和政府效能（能力、信用）对PPP投资的重要性。Tan和Zhao基于中国省级数据发现，在政府、市场、经营环境和项目四个维度中，政府因素是影响PPP采用率最显著的变量。

可见，PPP领域已经涌现出了大量的研究。然而，现有研究对政府治理和PPP投资之间的因果关系尚未达成共识，而且缺乏因果机制的研究。因此，本文基于政府—市场—环境三足鼎立理论，聚焦其中最核心的因素——政府，希望从政府效能（government effectiveness）和国家汲取能力（extractive capacity）的角度出发，加深对PPP投资和合作行为的认识。

根据世界银行（Private Participation inInfrastructure，PPI）数据库的统计，截至2020年年底全球共有8296个PPP项目，总投资达19795.6亿美元。以中国为首的东亚太平洋地区主导了全球PPP基础设施投资，占全球投资总额的39%。其中，中国每年的PPP项目数量为68个左右，处于绝对领先地位，远高于发展中国家4.25个的平均水平。然而，根据WGI对各国政府治理水平的评分，中国的政府效能却并不是发展中国家最高的，马来西亚作为发展中国家政府治理水平最高的国家，其PPP投资数量仅为3个。

图1展示了发展中国家政府效能和PPP投资数量的关系图，可见政府效能高和政府效能低的国家，其PPP数量都相对较少，反而是治理水平中等的国家PPP数量较多。从统计图中可以看出，WGI评估的政府效能得分在0分左右的国家，其PPP引资效果最好。图2为发展中国家政府效能的核密度图，大部分国家的治理效能是低于PPP投资所需的最优投资环境要求的。也就是说，为了推动PPP投资，各发展中国家仍需进一步完善政府效能。这为本文后面实证PPP引资和政府效能之间存在“倒U形”关系提供了现实基础，也彰显了本研究的现实意义。

本文选择发展中国家作为研究对象，分析政府效能与PPP引资之间的因果关系，同时引入国家汲取能力作为调节变量，试图探索其中的因果机制。实证发现，在发展中国家，政府效能会影响PPP引资，二者存在“倒U形”关系。在拐点左侧是社会资本方选政府（买方市场），在拐点右侧是政府选社会资本方（卖方市场）。当政府效能足够高时，政府更加倾向于直接投资。强税收汲取能力的国家更倾向于自主提供公共服务，无需借助PPP引资。无疑，相较于PPP模式，债务融资更加便捷，政府在两者中选择时可能更倾向于债务融资而非PPP；而且当政府大量举债，高昂的外债压力也会降低社会资本方的合作意愿。可见，从政府和社会资本方两个角度来看，税收和债务汲取能力与PPP引资是负相关的，存在挤出效应。

本文的贡献主要包括以下三个方面。第一，已有PPP研究多从宏观制度质量和微观风险分担等视角展开，缺乏中观分析，本文尝试弥补这一研究空白。从中观层面探讨政府效能对PPP引资的影响。本文发现政府效能和PPP引资存在“倒U形”关系，展现了PPP投资过程中各主体合作的张力。第二，本文探究了政府效能和PPP引资之间的因果机制，相较于直接研究政府财力和PPP引资之间的关系，政府效能可能是影响PPP引资更深层次的原因，而政府财力仅仅是政府效能影响PPP引资的机制，理顺了政府治理、财力和PPP引资之间的逻辑关系。本文尝试弥补了既有的财政与PPP关系理论研究的不足，重构了治理、资源和PPP引资之间的逻辑。第三，实证发现，各发展中国家与最优政府效能还有一定的差距，仍需提升治理水平，本研究具有政策启示意义。

本文的结构如下：第二部分是文献综述和理论假设，回顾PPP投资的研究文献，并据此提出研究假设；第三部分介绍数据来源和研究方法；第四部分对假设进行实证检验，并对实证结果进行阐释；第五部分为主要结论。

二、文献综述和理论假设

20世纪90年代开始，“治理”（governance）这一概念在公共部门研究中受到广泛关注，主要用于否定传统的“管理”（government），不同领域的学者们从多种角度赋予这一经典概念新的含义。弗朗西斯·福山和王匡夫认为，治理具有三个层次的含义：第一层是国际治理，即在国家之外的国际合作治理；第二层是善治，即公共行政中通常所说的公共管理，国家有效实施国家政策；第三层是无政府治理，主要通过社会网络和非等级制规范社会行为。本文主要着眼第二层，即“善治”。善治主要是国家的执行能力，评估国家提供基本公共产品和服务的能力，并不断探索将私营部门引入公共领域。可见，推动政企合作是实现善治的重要途径。那么，研究如何实现政企合作就显得尤为重要，这也是本文研究的出发点。

此外，“治理”也往往被视作“政府质量”“制度质量”“腐败控制”“法治水平”“政府效能”“政府效率”等概念的同义词。Kaufmann等把治理定义为国家权力运作的惯例和制度，具体包括：选择、检测和取代政府的过程；政府有效制定和执行健全政策的能力；公民和国家对管理他们之间经济和社会互动机构的尊重。Rothstein和Teorell则认为政府治理质量（quality of governance，QOG）的核心是行使政府权力机构的公正性。但是，即使政府是高度公正的，却依然可能缺乏提供公共服务的能力或自主性。福山认为，官僚制度的能力和自治才是分析和衡量政府治理质量的关键因素。

由于“治理”概念的模糊性，如何更好地测量政府治理一直以来也是学术界关注的一个热点问题。最常见的一种思路就是构造一个涵盖政府治理主要内涵的综合性指标，用以近似测量政府治理这个抽象概念。Kaufmann等学者开发的世界治理指标（World Governance Indicators，WGI）是目前影响力最大、使用最广泛的综合指标之一。Rothestein和Teorell认为制度的公平公正是测量政府质量或善治更好的指标，并提出民主、法制和政府效能是政府治理的三个重要维度。福山也提出了自己的观点，他认为测量政府质量应该涵盖四种途径：（1）韦伯现代官僚体系标准下的程序测量；（2）涵盖资源和专业程度的能力测量；（3）产出测量；（4）官僚自主性测量。

在对比QOG和WGI两个综合指标的基础上，本文选取了WGI中的“政府效能”，将其作为核心解释变量。政府效能反映的是政府提供公共服务的能力和质量，强调官僚机构的质量和独立于政治压力的程度，以及政府履行政策的可信度等。它较为全面地反映了政府的治理水平，又与民主和法制等制度因素进行了有效剥离，能够较好地反映本文的测量意图。

政府效能反映了官方对政府管理行为的评估。政府效能较好的国家，在政策稳定性和管理能力各方面应该具有较好口碑和信誉，私营部门会倾向于和政府效能评分较高的政府合作。那么政府效能越高的国家，采用的PPP项目是否越多呢？结果可能并非如此，其中存在一个悖论。Panayides等发现治理水平较高的政府为降低交易成本，避免合作的复杂性，缺乏与私营部门合作的意愿，更倾向于采用政府直接投资或购买服务等方式，而对PPP这种复杂的合作模式敬而远之。而Wang等实证发现，治理水平低的政府通常表现为债务压力繁重，融资难度较大，缺乏市场信用，私营部门为规避投资风险，也不愿意与其合作。也就是说，私营部门选择合作政府是受限的，他们虽然看重政府效能，但还要考虑政府的合作意愿，这里面可能存在“次中选优”的情况，即私营部门只能“矬子里面拔将军”，选择一个政府效能相对较好的政府合作。PPP引资与政府效能之间可能存在“倒U形”关系，即伴随政府效能的提高，社会资本方投资PPP的信心增强，PPP引资能力增加。然而当政府效能达到一定水平后，政府态度发生转变，为节约交易成本，它们更倾向于自己投资，从而导致PPP投资数量下降。由此，我们提出以下假设：

假设1：政府效能和PPP引资呈现“倒U形”关系。

然而，PPP引资并不是政府汲取资源的唯一渠道，也不是最便捷的渠道，那其他融资渠道势必会与PPP引资存在替代关系。资源汲取能力表现为政府从社会获取财政资源的一种渗透能力，提升国家能力的重要表现形式就是增强国家动员和汲取社会资源的能力。收税是国家和政府汲取财政资源的重要手段，是一个国家的命脉，是国家提供国防、医疗、教育等公共服务的重要经济保障。当税收无法满足政府财政支出压力时，政府就会通过发债的方式向社会汲取资源。Albalate等研究发现，当政府债务越高，税收收入越低时，PPP项目中私营部门参与度越高。如果地方政府的收税能力较强，其吸纳私人投资的意愿就会下降；相反，债务高的地方政府对引入私人资金的需求将会增加。可见，PPP引资与税收、债务融资之间存在替代关系。

国家汲取能力具有较强的内在张力，能力不强不足以严格纳税行为，不弱不足以降低借债成本。强治理能力的政府通常具有较强的国家汲取能力，特别是公民对政府合法性的认同感，会提升收税的便利性。强汲取能力是政府还款能力的重要衡量指标，也是社会资本方选择合作政府的重要标准。Tan和Zhao实证发现，财政能力强的地方政府更容易吸引社会资本投资，而且PPP项目也能更快落地。

但是，从政府的角度考虑，若政府的资源汲取能力较强，拥有雄厚的财政资源，可以通过直接投资的方式提供公共服务，牢牢把握产权和控制权，对私营资本的需求将显著降低，采用PPP引资的意愿将随之减弱。Bertelli实证发现，如果政府可以汲取更多的税收收入，那么PPP模式的吸引力就会下降。相反，财政压力较大的地方政府更倾向于采用PPP模式。Wang和Zhao指出，在美国收费道路PPP项目中，采用PPP模式的概率和地方政府的财政压力正相关。沈言言等利用中国的数据发现，地方政府的自有财力与PPP项目引资之间同时存在拉力和阻力这两种效应，当地方政府自有财力较弱时，他们倾向于采用PPP模式，但财力过于薄弱会让社会资本方担心政府的偿付能力，从而不愿意参与PPP项目，当拉力和阻力同时作用于PPP引资时，可能表现为自有财力和PPP引资的“倒U形”关系。本文认为，在政府和私营部门的合作博弈中，政府处于强势地位，并最终决定合作是否能够达成。由此，我们提出以下假设：

假设2a：税收汲取能力会削弱政府效能对PPP引资的正向作用。

假设2b：债务汲取能力会削弱政府效能对PPP引资的正向作用。

三、数据来源和研究方法

（一）被解释变量

本文被解释变量为发展中国家PPP投资数量，反映各国以PPP项目“招商引资”的情况。数据来源于世界银行PPI数据库，该数据库提供了139个发展中国家PPP项目的情况，涵盖东亚、中亚、拉美等不同地区，并涉及中高收入国家、中低收入国家和低收入国家，PPP项目可分为能源、交通、供水与污水处理以及电信四个行业。受数据完整性和可得性的限制，本文选取了PPI数据库中1990—2017年109个发展中国家的项目情况作为研究对象。

（二）解释变量

政府效能选用的是WGI六个核心指标之一。该指标反映的是政府提供公共服务的能力和质量，突出官僚机构的质量和独立于政治压力的程度，以及政府履行政策的可信度等。该指标较为准确地反映了政府治理水平，也被很多学者引用。税收和公债是反映国家资源汲取能力的两个重要组成部分，是国家开展经济活动的财政基础。本文以税收占GDP的比重和债务占GDP的比重作为国家资源汲取能力的代理变量。

以上数据主要来源于QOG数据库，该数据库涵盖了关于政府治理测量的多个维度，比如政府可信度、公正、清廉水平等，提供了医疗、环境、社会等细化的政府治理指标，涵盖2100多个变量。同时涉及WGI、FreedomHouse、IMF、WDI等数据库中的部分与政府治理相关的指标，对开展有关政府治理质量的实证研究提供了有益的数据支撑。

（三）控制变量

借鉴已有文献，本文的控制变量主要考虑了投资国家的政治制度、经济、人口等因素。其中政治制度选取了PolityIV的民主化指标。经济指标选取了GDP增速和通胀率，人口指标选取了人口密度。GDP增速可以作为该国经济发展情况的重要指标，让投资者了解该国的经济基本面。通胀率反映的是物价水平，较高的通胀率会加大投资风险，从而对投资产生负向的作用。人口情况在很大程度上决定了项目的市场需求，因此需要考虑。鉴于地区性因素对PPP项目投资的影响，我们在模型中引入了地区属性的哑变量，并控制了国家的收入水平（低收入国家、中低收入国家、中高收入国家）。为剔除时间趋势的影响，在回归模型中加入了年份固定效应。

变量描述性统计如表1所示。其中通胀率出现了极端值，查找发现为津巴布韦，在2006年和2007年，通胀率分别达1096.68%和24411%，故将其剔除，最终确定了109个发展中国家。虽然我们尽量匹配PPI数据库和QOG数据库中的国家，但是依然存在较多的缺失值，最终数据为非平衡面板。表2是变量之间的相关系数。可见，解释变量之间的相关性较低，可以初步认为不存在多重共线的问题。

（四）计量模型设定

考虑到PPP项目数为计数变量的面板数据，可以采用面板泊松回归或者面板负二项回归。然而，泊松回归一般假设方差等于期望，该假设过于苛刻，如果样本过于分散，回归结果稳健性会受到较大影响。通过观察数据发现，PPP项目在各国之间具有较大的离散性，因此，我们选用了面板负二项回归。具体模型设定如下：

其中，number代表该国PPP项目投资数量；GE表示政府效能；revenue表示政府税收收入占GDP的比重；debt表示政府公债占GDP的比重；control包括民主化水平、GDP增长速度、人口增长率和通货膨胀率等。模型（1）将政府效能作为核心解释变量，并加入政府效能的二次项，考察政府效能与PPP引资之间是否存在“倒U形”关系；模型（2）加入税收/GDP与政府效能的交互项，试图研究税收对政府效能的调节作用；模型（3）加入债务/GDP与政府效能的交互项，研究债务对政府效能的调节作用。

四、实证结果和分析

（一）政府效能与PPP投资“倒U形”关系

本部分实证研究了政府效能对PPP引资的影响，负二项回归结果如表3所示。其中第（1）列只包含政府效能及其平方项的回归结果，第（2）列加入了控制变量，第（3）列进一步加入了地区、年份和收入水平的固定效应。回归结果表明，政府效能的平方和PPP引资显著负相关（β=-1.068，p<0.01），假设1得证。政府效能的拐点为0.146，当政府效能达到这一临界值时，政府参与PPP投资的积极性就会降低。PPP引资市场从买方市场开始转入卖方市场，即存在PPP引资的最优政府效能水平。统计发现，超过拐点的样本数量占比为8.64%，这一结论与图1分布情况基本一致。可见，绝大多数国家尚未达到最优的政府效能水平，各国仍需进一步提升政府效能以更好地推进PPP事业的发展。

（二）国家汲取能力对政府效能的调节效应

为检验国家汲取能力对政府效能的调节作用，本文引入了政府效能与税收/GDP、债务/GDP两者的交互项，实证结果如表4所示。第（1）列和第（3）列未加入固定效应，第（2）列和第（4）列加入了地区、收入和年份固定效应。第（2）列回归结果表明，政府效能和税收的交互项显著为负（β=-0.053，p<0.05），假设2a得证。税收能力会负向调节政府效能对PPP投资的积极作用，导致高政府效能的地方政府投资PPP项目的意愿下降。第（4）列结果表明，政府效能和债务的交互项显著为负（β=-0.025，p<0.01），假设2b得证。债务压力也会负向调节政府效能对PPP的积极作用。该渠道的作用机制可能是社会资本担心政府的偿付能力不足，不敢与政府合作。当然也不能排除，政府能以借债的方式便捷融资，不愿意选择PPP这种复杂的融资方式。

借鉴Hainmueller等对交互作用的处理方法，首先，需要诊断调节变量的交互作用是否是线性的；其次，诊断在不同的群组中，样本量是否是充足的。由于核心解释变量和调节变量都是连续的，我们分别根据调节变量——税收占比和债务占比，把样本平均分为三组，然后绘制PPP引资和政府效能之间的散点图，并用OLS和LOWESS（locally weighted regression）绘制了拟合图，具体如图3（a）和图3（b）所示。从图3可以看出，在调节变量每个取值附近都有足够多的观测值，而且处理变量政府效能也是有变化的，满足了估计条件边际效应的前提条件，从而保证了模型的稳健性。LOWESS和OLS的拟合结果存在较大偏离，说明政府效能和PPP引资之间确实存在非线性关系。

图4展示了税收和债务对政府效能和PPP引资之间关系的调节作用。从图4（a）可见，估计量高、中、低均偏离了线性模型的拟合线，分布在它的两侧，从而说明条件边际效应确实是非线性的，Wald检验中p=0.000，也拒绝了线性交互作用（linear interaction effect，LIE）的原假设。从图4可见，主效应受到了调节效应的影响，而且在高、中、低三个水平下，其调节作用存在一定的异质性。在税收汲取能力较低的地区，政府效能对PPP引资的影响最大；在税收汲取能力中等的地区，政府效能对PPP引资的影响依然是正的，但是其影响系数显著降低；在税收汲取能力较高的地区，政府效能对PPP引资的影响趋近于零，甚至转为负数。可见，税收汲取能力确实负向调节了政府效能与PPP引资之间的关系。从图4（b）可以看出，在债务汲取能力较大的地区，政府效能对PPP引资的影响也是最大的。债务汲取能力同样负向调节了政府效能和PPP引资之间的关系。

（三）国家汲取能力对政府效能平方的调节效应

为验证国家汲取能力对“倒U形”关系的影响，模型又加入了政府效能平方项与税收/GDP、债务/GDP的交互项，回归结果如表5所示。第（2）列中，税收/GDP与政府效能的一次项和二次项的交互效应都是显著为负，分别为β=-0.094、p<0.01和β=-0.075、p<0.05。这一回归结果表明，高税收收入的政府相较于低税收收入的政府参与PPP投资的意愿降低。即在同等政府效能的政府中，税收汲取能力较强的政府之间的PPP引资差异性最大。第（4）列中，债务/GDP与政府效能的一次项和二次项的交互效应都是显著为负，分别为β=-0.082、p<0.01和β=-0.034、p<0.05。回归结果证实，国家汲取能力的两个重要考核指标对政府效能的平方都具有显著的负向调节作用，假设2a和2b得证。同时，在加入调节变量后，拐点都发生了左移，分别从0.146左移到0.136和0.119。即当国家汲取能力较强时，PPP引资市场会更早地从买方市场转为卖方市场，强汲取能力的国家拥有更多PPP选择的主动权。

从图5可以看出，在政府效能“倒U形”拐点两侧，国家汲取能力的调节效应发生了反转。在拐点左侧，当国家汲取能力较弱时，政府效能对PPP投资的边际作用越大，伴随国家汲取能力的增强，政府效能的平均边际效应递减。也就是说，国家汲取能力很强时，政府效能对PPP引资的正向激励作用不会持续增加。当国家拥有强汲取能力的时候，政府已经开始转变投资工具的选择，放弃PPP投资，改为自己投资，即从“买方市场”变为了“卖方市场”。而在拐点右侧，政府效能对PPP引资的边际效应基本都是负数，但它会随着国家汲取能力的增加呈现边际效应递增。这时，政府采用PPP模式可能已经从前期的“融资”逻辑变成了“融智”逻辑。当政府效能很高，汲取能力也很强的时候，政府采用PPP模式就不仅仅是为了解决财政压力，而更多地表现为引入社会资本的管理水平，提高基础设施和公共服务的效率。

五、结论

PPP模式已成为各国推进基础设施和公共服务供给的重要手段，但各国PPP数量却并不是很多，呈现合作难以达成的困境。本文从政府效能和国家汲取能力的视角尝试解释这一现象。PPP核心理念是政企合作，它不是政府或企业单方面的选择，而是双向选择的结果。本文研究发现，政府效能与PPP引资之间存在“倒U形”关系，即伴随政府效能的提升，企业参与PPP项目的积极性增加。然而，当政府效能较高水平时，企业虽然愿意参与PPP项目，政府态度反而发生了变化，政府更加倾向于直接投资，从而出现政府PPP投资意愿下降的结果。从统计分析结果看，大部分发展中国家尚未达到实施PPP的最优政府效能水平，依然处于拐点左侧。

国家汲取能力会负向调节政府效能对PPP引资的影响。在政府效能“倒U形”拐点两侧，国家汲取能力的调节效应发生了反转。在拐点左侧，当国家汲取能力较弱时，政府效能对PPP投资的边际作用越大，伴随国家汲取能力的增强，政府效能的边际效应递减。也就是说，当国家拥有强汲取能力的时候，政府已经开始转变投资工具的选择，放弃PPP投资，改为自己投资，即从“买方市场”变为了“卖方市场”。而在拐点右侧，政府效能对PPP投资的边际效应为负，但它会随着国家汲取能力的增加呈现边际效应递增。针对这一现象，我们认为可能是政府投资动机从“融资”转变为“融智”。在PPP项目投资的早期，政府财政压力大，采用PPP主要是融资，而企业处于合作选择的强势地位；但到了后期，政府汲取能力增强，政府寻找合作伙伴的目的已转为融智。当然，这一解释还有待后期进一步通过案例验证。

政企关系是理解经济增长的微观基础。谋求经济长期可持续发展的有效路径之一是推动政企合作，抑制政企合谋。PPP恰恰是政企合作的重要方式，研究PPP的合作机制，有利于帮助我们理解真实世界的政企关系，提升政府治理水平，通过多元主体的协调发展实现“善治”。本文利用发展中国家的PPP项目数据重新论证了政府效能和国家汲取能力在PPP投资中的作用和影响机制，实证了政府效能对PPP引资的影响，首次验证了两者存在“倒U形”关系，彰显出政府治理和PPP投资之间的张力。并对国家汲取能力的影响机制进行了探讨，整合优化了政府效能、国家汲取能力和PPP引资之间的关系，有利于指导政府从改善政府效能、提升汲取能力等方面改善PPP投资环境，具有重要的政策启示意义。当然，本研究还存在很多不足，首先，受数据可得性影响，样本主要是发展中国家，后续研究有待进一步增加发达国家的样本。其次，仅用PPP数量测量私营部门的投资意愿可能不够全面，PPP项目合作参与各方的风险分担、股权结构可以进一步丰富对投资意愿的分析，微观机制研究有待加强。

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