新《土地管理法实施条例》解读 ⑨：采取“长牙齿”的措施强化违法用地法律责任

为了贯彻落实习近平总书记关于自然资源管理工作的重要指示批示精神和党中央国务院关于加强耕地保护的重大决策部署，新修订的《土地管理法实施条例》（以下简称新《条例》），完善了土地违法的处罚措施，增补了违法占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼的法律责任，大幅提高违法用地的罚款额度，进一步强化了违法用地的法律责任，加大惩戒力度，震慑违法行为。

增加违法占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼的法律责任

原《土地管理法》及原《条例》都明确规定，禁止占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼，但法律法规均未规定相应的法律责任，实践中无法对占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼的行为进行处罚。永久基本农田是我们的“口粮田”“保命田”，近年来部分地区出现耕地“非粮化”倾向，一些经营主体违规在永久基本农田上种树挖塘，忽略了永久基本农田种植口粮的主要用途，已经影响到国家粮食安全。2020年11月，国务院办公厅印发《关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》（国办发〔2020〕44号，点击阅读），提出要明确耕地利用优先序，永久基本农田是依法划定的优质耕地，要重点用于发展粮食生产，特别是保障稻谷、小麦、玉米三大谷物的种植面积。

为坚决遏制耕地“非农化”、防止“非粮化”，新《条例》增加了违法占用永久基本农田发展林果业或者挖塘养鱼的法律责任，明确：“违反《土地管理法》第三十七条的规定，非法占用永久基本农田发展林果业或者挖塘养鱼的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令限期改正；逾期不改正的，按占用面积处耕地开垦费2倍以上5倍以下的罚款；破坏种植条件的，依照《土地管理法》第七十五条的规定处罚”。这一规定，让永久基本农田非粮化的违法行为有了执法查处依据。同时，这一规定也充分考虑了违法主体特点和违法情节轻重，并不是发现就处罚，而是首先责令限期改正，在限期内改正的，不再处罚，在限期内不改正的，依法进行处罚，按照违法占用面积处以相应的罚款，破坏种植条件的，按照《土地管理法》第75条规定处罚。

大幅提高违法用地罚款的处罚额度

原《条例》是1999年实施的，距今已经20多年了。20多年来，我国经济社会快速发展，当时确定的违法处罚标准，已经远远不适应新形势新环境的要求。从实践中来看，罚款额度较低造成一些违法行为的收益远远大于违法成本。比如对非法占用土地的处罚，原《条例》规定的罚款额度是每平方米30元以下，一些地方针对部分项目行使自由裁量权，每平方米仅仅罚款一元或者两元，致使很多建设单位或者个人铤而走险，非法占用土地甚至是耕地进行建设，一旦违法行为被发现，即使进行了处罚，罚款相对于违法者的高额回报几乎可以忽略。20年前确定的罚款额度已经太低，起不到震慑违法行为的作用。

为此，新《条例》在多个方面大幅提高了违法用地罚款的处罚额度：

一是增加了在临时使用的土地上修建永久性建筑物的罚款标准，按占用面积处土地复垦费5倍以上10倍以下的罚款。

二是设定买卖或者以其他形式非法转让土地违法行为的罚款下限，由原来的“违法所得的50%以下”修改为“违法所得的10%以上50%以下”。

三是提高集体经营性建设用地违法入市的罚款额度，从原来“非法所得的5%以上20%以下”提高为“违法所得的10%以上30%以下”。

四是大幅提高占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的处罚额度，从原来“耕地开垦费的2倍以下”提高到“耕地开垦费的5倍以上10倍以下”，同时明确破坏黑土地等优质耕地的，要从重处罚。

五是提高拒不履行土地复垦义务的罚款额度，从原来的“土地复垦费的2倍以下”调整为“土地复垦费的2倍以上5倍以下”，同时，对临时用地不履行复垦义务的做了特殊规定。

六是大幅提高违法占用土地的罚款额度，从原来“每平方米30元以下”提高到“每平方米100元以上1000元以下”。同时，还明确了在国土空间规划确定的禁止开垦的范围内从事土地开发活动的，按照违法占用土地进行处罚。

七是大幅提高依法收回国有土地使用权拒不交还和临时使用土地期满拒不归还，以及不按照批准的用途使用国有土地等三类违法行为的罚款额度，从原来“每平方米10元以上30元以下”提高到“每平方米100元以上500元以下”。

增加了违法建筑没收的相关规定

按照《土地管理法》规定，买卖或者以其他形式非法转让土地以及非法占用土地的，在处罚方面区分是否符合土地利用总体规划，符合规划的，没收新建建筑物和其他设施，不符合规划的，限期拆除。在责令限期拆除方面，《土地管理法》第八十三条进行了明确规定，要求建设单位或者个人必须自行拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，不自行拆除且在法定期限内又不提起行政诉讼的，作出处罚的机关可以申请法院强制执行。而在没收方面，一直没有明确的规定，尤其是自然资源主管部门下达没收处罚决定后如何处置问题，基层反映比较强烈。一方面，由于自然资源主管部门没有行政强制权，没收处罚后无法对建筑物内人员和物品进行清退；另一方面，没收后建筑物及其他设施如何进行移交，移交到哪个部门，也没有明确规定，基层实践也各不相同。

为此，新《条例》专门增加规定：县级以上人民政府自然资源主管部门没收在非法转让或者非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，应当于九十日内交由本级人民政府或者其指定的部门依法管理和处置。

需要特别说明的问题

一是关于法的溯及力问题。由于新《条例》提高了违法行为的处罚标准，基层工作人员对如何适用新的处罚标准，特别是9月1日前后的违法如何适用，疑问较多。笔者认为，按照《立法法》第九十三条规定，法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往。同时，《行政处罚法》第三十七条也明确了行政处罚“从旧兼从轻”的原则。“从旧兼从轻”原则是行政处罚的基本原则，但也有例外。在实践中，有的违法行为有连续或者继续状态，违法行为终了之日法律、法规、规章做出了修改或者废止，此时应当适用新的法律、法规、规章。实践中看，如果违法行为发生在2021年9月1日前，但当事人未主动消除违法状态，违法行为连续、未终止，延续到2021年9月1日后，则应该按照新的处罚标准进行处罚。（“从旧兼从轻”是基本原则，但如何界定违法行为连续和终止，是个复杂的问题，比如9月1日前违法建设已经完成或停止，9月1日后未继续建设也未主动改正的，9月1日后立案进行查处，是否就认定是违法行为持续而适用新标准？是处罚晚了还是违法持续？还有9月1日前立案但尚未下达处罚决定等等。可能还需要细分情形，不能简单都认定为违法持续状态。推荐阅读两篇较为详细探讨这个问题的文章链接：1.不同观点：新旧《土地管理法实施条例》罚款标准适用问题；2.执法参考 | 新《条例》实施中适用新旧罚款标准，值得认真对待)

二是关于自由裁量权问题。新《条例》规定的新的处罚标准区间较大，如何确定具体的处罚标准，执法人员难以把握。根据《行政处罚法》第十四条的规定，地方政府规章可以在法律、法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度范围内作出具体规定，因此，省级政府应当根据本行政区域实际情况，尽快出台相应的细化标准，明确自由裁量权基准，指导基层工作实践。

（作者单位：自然资源部不动产登记中心）

来源：自然资源部网站。

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