村庄规划咋编、谁编，五部门发文明确
解读丨 村庄规划咋编、谁编，中农办等五部门发文明确
1月4日，中央农办、农业农村部、自然资源部、国家发改委和财政部等联合发布《关于统筹推进村庄规划工作的意见》。
——对于当前一些地方乡村振兴农村人居环境整治等乡村建设工作存在的问题，《意见》认为主要是：一些村庄缺少规划，无序建设;一些地方急于求成，盲目大拆大建。
——对于乡村规划的重要性和意义，《意见》认为：实施乡村振兴战略，首先要做好法定的村庄规划，这有利于理清村庄发展思路，明确乡村振兴各项任务优先序，做到发展有遵循、建设有抓手;有利于统筹安排各类资源，集中力量、突出重点，加快补齐乡村发展短板;有利于通过科学设计和合理布局，优化乡村生产生活生态空间;有利于引导城镇基础设施和公共服务向农村延伸，促进城乡融合发展。
——为做好村庄规划，推进乡村振兴战略，《意见》提出，要逐村研究村庄人口变化、区位条件和发展趋势，把县域村庄划分为以下4类，对于看不准的村庄，可暂不做分类，留出足够的观察和论证时间：
1.将现有规模较大的中心村，确定为集聚提升类村庄;
2.将城市近郊区以及县城城关镇所在地村庄，确定为城郊融合类村庄;
3.将历史文化名村、传统村落、少数民族特色村寨、特色景观旅游名村等特色资源丰富的村庄，确定为特色保护类村庄;
4.将位于生存条件恶劣、生态环境脆弱、自然灾害频发等地区的村庄，因重大项目建设需要搬迁的村庄，以及人口流失特别严重的村庄，确定为搬迁撤并类村庄。
——关于村庄规划工作总体要求，《意见》明确要：坚持县域一盘棋，推动各类规划在村域层面“多规合一”;以多样化为美，突出地方特点、文化特色和时代特征，保留村庄特有的民居风貌、农业景观、乡土文化，防止“千村一面”;因地制宜、详略得当规划村庄发展，做到与当地经济水平和群众需要相适应;坚持保护建设并重，防止调减耕地和永久基本农田面积、破坏乡村生态环境、毁坏历史文化景观;发挥农民主体作用，充分尊重村民的知情权、决策权、监督权，打造各具特色、不同风格的美丽村庄。力争到2019年底，基本明确集聚提升类、城郊融合类、特色保护类等村庄分类;到2020年底，结合国土空间规划编制在县域层面基本完成村庄布局工作，有条件的村可结合实际单独编制村庄规划，做到应编尽编，实现村庄建设发展有目标、重要建设项目有安排、生态环境有管控、自然景观和文化遗产有保护、农村人居环境改善有措施。
——关于村庄规划谁来编制，《意见》进行了明确：建立县级党委政府主要领导负责的乡村规划编制委员会，切实加强对村庄规划编制工作的领导，定期听取规划编制工作情况汇报，研究解决规划编制中的矛盾和问题，保障规划工作经费及人员力量，对编制的村庄规划进行科学论证，确保村庄规划符合实际并能落地实施。要将村庄规划工作情况纳入市县党政领导班子和领导干部推进乡村振兴战略实绩考核范围，并作为下级党委政府向上级党委政府报告实施乡村振兴战略进展情况的重要内容。各级党委农村工作部门，农业农村、自然资源、发展改革、财政等部门要在同级党委政府的领导下，立足职能、密切配合，形成村庄规划工作合力。党委农村工作部门、农业农村部门要加大统筹协调推动力度，切实做到乡村振兴规划先行;自然资源主管部门要做好村庄规划编制和实施管理工作，为乡村振兴战略实施开好局、起好步打下坚实基础。
《意见》明确由自然资源主管部门负责村庄规划的编制和实施管理工作，有助于厘清各界前一段时间对城乡规划编制和管理职能归属的困惑。
2018年3月全国人大通过的国务院机构改革方案明确将原住建部的城乡规划管理职责划归新成立的自然资源部，其后中办、国办印发的自然资源部、住建部三定方案中也都明确城乡规划管理划入自然资源部，应该说城乡规划管理职责归属是清楚的。
但鉴于职责调整后多规合一规划体系尚未明确，自然资源主管部门负责的国土空间规划与城乡规划关系如何尚未明确，各方困惑较多，特别是住建部2018年9月18日印发了《住房城乡建设部关于进一步加强村庄建设规划工作的通知》，此后还颁布了城市居住区规划设计标准，分别对村庄和城市规划设计提出了许多新的要求，各方疑惑更多，国土空间规划和城乡规划是否并存、哪个部门负责编制和实施管理，莫衷一是。
从《意见》、《中共中央国务院关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》（中发[2018]44号）和前不久全国人大征求意见的《土地管理法》修正案草案等相关内容可以看出，，多规将统一合并为国土空间规划，由自然资源主管部门统一负责编制和实施管理。国土空间规划将涵盖原有的国土规划、主体功能区规划、土地利用总体规划和城乡规划，不会出现国土空间规划和土地利用总体规划、城乡规划并存的混乱局面。过渡期内，即在国土空间规划编制实施前，现行的土地利用总体规划和城乡规划可能并存一段时间，但需要将落实国土空间开发保护要求作为土地利用总体规划、城乡规划等的编制原则，规定经依法批准的国土空间规划是各类开发建设活动的基本依据。
《意见》全文如下：
中央农办 农业农村部 自然资源部 国家发展改革委 财政部
关于统筹推进村庄规划工作的意见
农规发〔2019〕1号
为深入贯彻习近平总书记关于实施乡村振兴战略的重要指示精神，全面落实《乡村振兴战略规划(2018-2022年)》《农村人居环境整治三年行动方案》部署和全国实施乡村振兴战略工作推进会议要求，深入学习推广浙江实施“千村示范、万村整治”工程经验，推动各地加强村庄规划工作领导，科学有序引导村庄规划建设，促进乡村振兴，特制定如下意见。
一、切实提高村庄规划工作重要性的认识
习近平总书记强调，实施乡村振兴战略要坚持规划先行、有序推进，做到注重质量、从容建设。浙江省从启动“千村示范、万村整治”工程到建设美丽乡村，基本经验是以科学规划为先导，一张蓝图绘到底，久久为功搞建设。目前，各地农村人居环境整治等乡村建设工作正渐次展开，但一些村庄缺少规划，无序建设;一些地方急于求成，盲目大拆大建。实施乡村振兴战略，首先要做好法定的村庄规划，这有利于理清村庄发展思路，明确乡村振兴各项任务优先序，做到发展有遵循、建设有抓手;有利于统筹安排各类资源，集中力量、突出重点，加快补齐乡村发展短板;有利于通过科学设计和合理布局，优化乡村生产生活生态空间;有利于引导城镇基础设施和公共服务向农村延伸，促进城乡融合发展。各地各有关部门要切实提高思想认识，把加强村庄规划作为实施乡村振兴战略的基础性工作，精心组织、周密部署，稳扎稳打、善作善成，持之以恒推动乡村振兴战略落实落地。
二、明确村庄规划工作的总体要求
以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，牢固树立新发展理念，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，深入学习浙江实施“千村示范、万村整治”工程以规划先行的经验，坚持县域一盘棋，推动各类规划在村域层面“多规合一”;以多样化为美，突出地方特点、文化特色和时代特征，保留村庄特有的民居风貌、农业景观、乡土文化，防止“千村一面”;因地制宜、详略得当规划村庄发展，做到与当地经济水平和群众需要相适应;坚持保护建设并重，防止调减耕地和永久基本农田面积、破坏乡村生态环境、毁坏历史文化景观;发挥农民主体作用，充分尊重村民的知情权、决策权、监督权，打造各具特色、不同风格的美丽村庄。力争到2019年底，基本明确集聚提升类、城郊融合类、特色保护类等村庄分类;到2020年底，结合国土空间规划编制在县域层面基本完成村庄布局工作，有条件的村可结合实际单独编制村庄规划，做到应编尽编，实现村庄建设发展有目标、重要建设项目有安排、生态环境有管控、自然景观和文化遗产有保护、农村人居环境改善有措施。
三、合理划分县域村庄类型
各地要结合乡村振兴战略规划编制实施，逐村研究村庄人口变化、区位条件和发展趋势，明确县域村庄分类，将现有规模较大的中心村，确定为集聚提升类村庄;将城市近郊区以及县城城关镇所在地村庄，确定为城郊融合类村庄;将历史文化名村、传统村落、少数民族特色村寨、特色景观旅游名村等特色资源丰富的村庄，确定为特色保护类村庄;将位于生存条件恶劣、生态环境脆弱、自然灾害频发等地区的村庄，因重大项目建设需要搬迁的村庄，以及人口流失特别严重的村庄，确定为搬迁撤并类村庄。对于看不准的村庄，可暂不做分类，留出足够的观察和论证时间。统筹考虑县域产业发展、基础设施建设和公共服务配置，引导人口向乡镇所在地、产业发展集聚区集中，引导公共设施优先向集聚提升类、特色保护类、城郊融合类村庄配套。
四、统筹谋划村庄发展
各地要结合农村人居环境整治三年行动，加快推进村庄规划编制实施，统筹谋划村庄发展定位、主导产业选择、用地布局、人居环境整治、生态保护、建设项目安排等，做到不规划不建设、不规划不投入。结合村庄资源禀赋和区位条件，引导产业集聚发展，尽可能把产业链留在乡村，让农民就近就地就业增收。按照节约集约用地原则，提出村庄居民点宅基地控制规模，严格落实“一户一宅”法律规定。综合考虑群众接受、经济适用、维护方便，有序推进村庄垃圾治理、污水处理和厕所改造。按照硬化、绿化、亮化、美化要求，规划村内道路，合理布局村庄绿化、照明等设施，有效提升村容村貌。依据人口规模和服务半径，合理规划供水排水、电力电信等基础设施，统筹安排村民委员会、综合服务站、基层综合性文化服务中心、卫生室、养老和教育等公共服务设施。按照传承保护、突出特色要求，提出村庄景观风貌控制性要求和历史文化景观保护措施。
五、充分发挥村民主体作用
各地要紧紧依托村党组织和村民委员会开展村庄规划编制工作。由乡镇党委政府、县(市)政府有关部门、规划设计单位、村民代表共同组成村庄规划编制工作组，深入开展驻村调研、逐户走访，详细了解村庄发展历史脉络、文化背景和人文风情，充分听取村民诉求，获取村民支持。规划文本形成后，应组织村民充分发表意见，参与集体决策。规划报送审批前，应经村民会议或者村民代表会议审议，并在村庄内公示，确保规划符合村民意愿。
六、组织动员社会力量开展规划服务
搭建乡村规划综合服务平台，引导大专院校、规划设计单位下乡开展村庄规划编制服务。支持优秀“规划师、建筑师、工程师”下乡服务，提供驻村技术指导。引导投资乡村建设的企业积极参与村庄规划工作，探索规划、建设、运营一体化。鼓励各地结合实际开展示范创建，总结一批可复制可推广的典型范例，发挥示范引领作用。
七、建立健全县级党委领导政府负责的工作机制
各地要落实中央统筹、省负总责、市县抓落实，五级书记抓乡村振兴的要求，建立县级党委政府主要领导负责的乡村规划编制委员会，切实加强对村庄规划编制工作的领导，定期听取规划编制工作情况汇报，研究解决规划编制中的矛盾和问题，保障规划工作经费及人员力量，对编制的村庄规划进行科学论证，确保村庄规划符合实际并能落地实施。要将村庄规划工作情况纳入市县党政领导班子和领导干部推进乡村振兴战略实绩考核范围，并作为下级党委政府向上级党委政府报告实施乡村振兴战略进展情况的重要内容。各级党委农村工作部门，农业农村、自然资源、发展改革、财政等部门要在同级党委政府的领导下，立足职能、密切配合，形成村庄规划工作合力。党委农村工作部门、农业农村部门要加大统筹协调推动力度，切实做到乡村振兴规划先行;自然资源主管部门要做好村庄规划编制和实施管理工作，为乡村振兴战略实施开好局、起好步打下坚实基础。
中央农办 农业农村部
自然资源部
国家发展改革委
财政部
2019年1月4日
链接：
| 住房城乡建设部关于进一步加强村庄建设规划工作的通知 |
|---|
| 建村[2018]89号 |
各省、自治区住房城乡建设厅，北京市住房城乡建设委、规划国土资源管理委、农委，天津市城乡建设委、规划局，上海市住房城乡建设委、规划国土资源管理局，重庆市城乡建设委、规划局，新疆生产建设兵团住房城乡建设局：
近年来，各地稳步推进村庄建设规划，各项工作取得积极成效。但村庄建设无规划、乱规划和“被规划”问题仍时有发生，照搬照抄城市规划现象未得到根本性改变。为贯彻党中央、国务院关于提升乡村规划建设水平的部署，落实《农村人居环境整治三年行动方案》关于村庄规划管理基本覆盖的要求，满足农民群众对美好生活的期待，现就进一步加强村庄建设规划工作通知如下：
一、实现村庄规划管理基本覆盖
按照《农村人居环境整治三年行动方案》要求，到2020年，要全面完成县（市）域乡村建设规划编制或修编。各地要在县（市）域乡村建设规划指导下，科学划定村庄类型，因地制宜推进村庄建设规划编制，避免“一刀切”和“齐步走”，不得强行撤并村庄。通过编制村庄建设规划，做到农房建设有规划可依、行政村有村庄整治安排，不搞运动式编规划。暂时没有条件编制建设规划的村庄，可以将县（市）域乡村建设规划、乡规划或镇规划作为村庄建设、整治和乡村建设规划许可的管理依据；确定搬迁撤并的村庄和拟调整的空心村原则上不再编制村庄建设规划。
二、因地制宜编制村庄建设规划
村庄建设规划内容要区别于城市规划的一般做法，规划要简化、管用和以问题为导向，确保村民易懂、村委能用、乡镇好管。要将农村人居环境整治作为村庄建设规划重点，着力解决垃圾乱堆乱放、污水横流、建房无序等关系农村民生的问题。村庄建设规划编制成果要做到简明易懂、便于实施，避免制作长篇累牍、晦涩难懂的文本和图纸。
要根据村庄现状条件和发展需求，科学编制不同类型村庄的建设规划。地处偏远、经济欠发达地区的村庄可规定实现人居环境干净整洁的要点，并纳入村规民约。具有一定基础和基本条件的村庄，应编制以人居环境整治为重点的村庄建设规划，提出农村生活垃圾治理、卫生厕所建设、生活污水治理、村内道路建设和村庄公共设施建设等整治项目并明确时序。有基础、有条件和有需求的村庄要在人居环境整治规划基础上编制更加全面的村庄建设规划，制定厕所粪污治理、村庄产业项目、农房建设和改造、村容村貌提升和长效管护机制建设等相关措施。民宿经济发展较快、建设活动较多的城郊融合类、特色保护类村庄，还应在上述基础上提出建设管控要求和特色风貌保护要求。
三、组织多方力量下乡编制规划
组织动员大专院校、规划院和设计院等技术单位下乡开展村庄建设规划编制和咨询服务。接受委托的编制单位要组织技术骨干，真正摸清村庄情况，深入了解村民意愿，不能搞走马观花式调查，更不得坐在办公室编规划或直接套用其他村庄的规划。鼓励注册规划师、注册建筑师等具有工程建设执业资格的人员以及艺术家、热爱乡村的有识之士从事村庄建设规划编制工作，提供驻村技术指导。
四、全面推行共谋共建共管共评共享的工作机制
围绕共谋共建共管共评共享理念，推行政府组织领导、村委会和村民发挥主体作用、规划编制人员负责技术指导的村庄建设规划编制机制。乡（镇）负责做好规划编制组织工作，支持自下而上编制规划，并依法组织规划审查和报批工作。村委会组织动员村民充分表达意愿和建设需求，全程参与规划编制，并将经批准的村庄建设规划纳入村规民约一同执行。规划编制人员要通过实地调研、走访座谈、开会讨论、组织培训等方式与政府、村委会、村民共同商议村庄建设发展蓝图，将建设需求转化为规划内容，制作规划简明读本或实用手册，规划批准后定期回访村庄并指导规划实施。
五、探索建立符合农村实际的规划审批程序
省级住房城乡建设（规划）部门要加快完善村庄建设规划审批机制，按照党中央、国务院关于深化“放管服”改革的有关要求，制定便于基层管理人员操作的审批标准，进一步缩短审批时间，避免机械套用城市规划审批程序。研究探索适用于不同类型村庄的规划审批程序，鼓励有条件的地区将村委会、村民自行组织编制的村庄建设规划委托乡（镇）人民政府审批。仅用文字规定且不涉及新建项目的村庄建设规划经村民会议或者村民代表会议讨论通过后即可实施。
六、完善乡村建设规划许可管理
省级住房城乡建设（规划）部门要建立健全乡村建设规划许可管理制度，督促各县（市、区）尽快完善乡村建设规划许可审批流程和管理措施，乡村建设规划许可范围需覆盖新建、改建农房、兴建乡（镇）村企业、乡（镇）村公共设施和公共事业建设项目，逐步将农房建设审批权依法下放到乡（镇）人民政府。条件不具备的地区，应重点加强对建设活动较多村庄、城乡结合部、交通沿线以及相关保护区内村庄的建设规划许可管理。落实乡（镇）人民政府对乡村违法建设查处职责，加大对未依法取得乡村建设规划许可证或者未按规划许可证的规定进行建设的查处力度。有条件的地区，要探索建立乡村建设项目的规划审批、施工监管和验收核实等管理制度。
七、加强基层规划管理力量
鼓励各地借鉴先行地区经验，建立健全县、乡（镇）两级村庄建设规划管理机制，探索通过社会招聘、购买服务等多种形式选聘专业人员，建立驻镇规划师、乡村规划师等制度。鼓励有条件的村庄配置规划建设专管员、协管员，做到人居环境整治项目有专人管理。培养一批熟知乡村、技术过硬、村民认可的乡村工匠，探索建立乡村工匠的培训、认定和管理机制。鼓励本土能人、企业家、新乡贤及相关社会力量多渠道参与村庄建设规划管理工作。
八、加强组织保障
我部将积极依法开展村庄建设规划编制、审批、实施情况的检查工作，定期组织专家核实、抽查和评估各地村庄建设规划推进情况，公布检查结果并将其纳入农村人居环境整治督导评估。每年遴选一批优秀村庄建设规划案例，表扬一批村庄建设规划编制和管理单位，并通过报刊、广播、电视、互联网等媒体宣传推广。
各省级住房城乡建设（规划）部门要按照本通知要求，尽快出台推进本地区村庄建设规划工作的具体办法，完善相关技术标准，统筹安排奖补资金，定期组织检查和培训。指导各县（市、区）稳步推进县（市）域乡村建设规划、村庄建设规划编制，依据城乡规划法将规划编制和管理经费纳入本级财政预算。
中华人民共和国住房和城乡建设部
2018年9月18日
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