在深化改革中推动良法善治

实践探索在前，总结提炼在后。在党中央、国务院的正确领导下，农村土地三项制度改革实践中形成了一批可复制可推广的经验，为推进制度创新完善提供了有力的实践支撑。新《条例》在《土地管理法》基础上，将改革探索实践中的经验不断总结提炼，上升为更为具体的制度规范。

国家土地督察制度是党中央、国务院在深化土地管理制度改革探索过程中建立的重要监督机制。2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》提出“完善土地执法监察体制，建立国家土地督察制度”。2006年《国务院办公厅关于建立国家土地督察制度有关问题的通知》印发，标志着国家土地督察制度全面建立实施。2018年机构改革后，新建立的国家自然资源督察制度在规范土地管理秩序实行最严格的耕地保护制度等方面继续发挥着重要的作用。新《条例》贯彻党中央、国务院要求，明确将耕地保护情况、土地节约集约利用情况等重点内容纳入督察范围，并与时俱进地增加国土空间规划编制和实施情况等新的督察内容，确定了自然资源督察机构行使土地督察职职责的范围。

新《条例》通过修订案的形式进行全面修订，对将各级政府和自然资源主管部门长期以来在改革探索中积累的实践成果上升为具体制度提供了畅通的渠道。

近年来，深化土地制度改革的背景和形势出现了一些新的变化，也遇到了许多新的矛盾。新《条例》直面矛盾、聚焦问题，与时俱进地作出了回应，也为尚在改革探索阶段的新事物预留了制度空间。

首次明确临时用地的具体期限，为解决实践中临时用地“不临时”永久侵蚀耕地红线的问题，强化其临时性、附属性和可恢复性等基本属性，重申建设项目施工、地质勘查需要临时使用土地的可以按照临时用地管理，不得擅自扩大范围。针对实践中有关《土地管理法》临时用地期限的不同理解，明确临时用地一般不超过二年；建设周期较长的能源、交通、水利等基础设施建设使用的临时用地，期限不超过四年，并作出“法律、行政法规另有规定的除外”的衔接性规定，为《矿产资源法》等法律法规专门解决矿业等特殊行业临时用地预留了空间。

首次设立耕地转为其他农用地用途管制制度，明确严格控制耕地转为林地、草地等其他农用地，具体管理办法授权自然资源部制定。新设立的耕地用途管制制度是依法对耕地实行特殊保护、防止耕地“非粮化的重要措施,将在改革实践的基础上通过《耕地保护法》等进一步作出具体规定。

首次将黑土地保护纳入法治轨道，明确提出应当保护黑土地等优质耕地，并在罚则中作出了专门规定，涉及黑土地保护的具体制度还将通过专门立法的形式予以明确。新《条例》坚持审慎稳妥的原则，针对诸如将土地储备等上升为法律制度的立法建议，统筹考虑法治与改革实践关系，并未作出具体规定，为进一步实践探索充分预留了空间。

回顾新中国土地制度改革的历程，将改革和法治紧密结合起来，既是改革的需要，也是法治的需要。新《土地管理法》和新《条例》将改革实践中成熟的经验做法写入法律法规，既是党的十八大以来深化土地制度改革的阶段性总结，也对新时代背景下继续推动改革提出了明确要求，具有重要历史意义。深化改革永远在路上,在习近平法治思想引领下，一定会有更多的改革成果纳入法治轨道，更好实现土地领域良法善治。

(作者单位：自然资源部法规司)